عقدت في معهد الإدارة العامة بالرياض ندوة أهداف وأحكام إجراءات تأديب الموظفين في الأجهزة الحكومية وذلك يوم الثلاثاء 26-2-1426ه، ونظراً لأهمية أوراق العمل التي قدمت في هذه الندوة فإن الصفحة يسعدها نشر أبرز ما طرح في هذه الندوة من أوراق. الورقة الأولى اختصاصات وإجراءات هيئة الرقابة والتحقيق في تطبيق نظام تأديب الموظفين ورقة عمل مقدمة من معهد الإدارة العامة - بالرياض إعداد د. خالد خليل الظاهر أستاذ القانون الإداري المشارك تناولت الورقة الموضوع من خلال مبحثين، بعد أن بين في مقدمة البحث أن دراسة الأنظمة القانونية في الدولة تعد ضرورة ملحة، ومطلباً جوهرياً ولازماً للنظر في نظامها القانوني ابتغاء تمحيصه وتقييمه على ضوء التجارب والخبرات التي توافرت لغيرها من الدول، وذلك استهدافاً لتأكيد ودعم الأصول القانونية، بما يلائم حاجات المجتمع وتطورها، وبما يتفق مع النظرية السائدة فيه. وقد جاءت الورقة لمناقشة فاعلية نظام تأديب الموظفين في المملكة العربية السعودية من خلال التركيز على اختصاصات وإجراءات هيئة الرقابة والتحقيق في تطبيق نظام تأديب الموظفين، لتأكيد الضمانات اللازمة لتحقيق العدالة وفاعلية النظام ومصلحة الموظفين وحسن سير المرافق العامة، وبالتالي الكشف عما في النظام من محاسن وما قد يعتريه من نقائص. وقد أوضحت الورقة في المبحث الأول تعريف نظام التأديب بأنه مجموعة القواعد القانونية المنظمة لأحكام الرقابة على الموظف العام للقيام بواجباته بما يكفل حسن سير المرفق العام وحماية الوظيفة العامة وتحقيق المصلحة العامة، وأخذ المقصر بمخالفته النظام أو إخلاله بشرف وكرامة الوظيفة العامة. وذلك باعتبار أن نظام التأديب يفرض بموجبه الجزاء لضبط سلوك الأفراد أو العمل داخل جماعة منظمة، وتتولى تطبيقه جهة معينة بحكم النظام وفقاً لإجراءات وضمانات وضوابط لغرض الجزاء أو العقاب الإداري، وتم تحديد أهداف نظام التأديب في خمس نقاط هي: 1 - أحكام الرقابة على الموظفين للقيام بواجباتهم. 2 - كفالة حسن سير المرافق العامة بانتظام واطراد وتحقيق المصلحة العامة. 3 - انتظام أداء الإدارة لوظيفتها المحددة مسبقاً. 4 - تأديب من يخالف أو يحيد عن تطبيق النظام أو يخل بشرف وكرامة الوظيفة. 5 - ردع وتقويم الموظف عن التصرفات غير المشروعة. وخلصت الورقة من ذلك إلى أن نظام تأديب الموظفين في المملكة يرمي إلى أن تأتي أهدافه وأحكامه مبسطة بقدر الإمكان، وهي بصدد ضبط الوظيفة العامة، ومعاقبة من يخطئ من الموظفين حتى يكون الجزاء رادعاً للمخطئ وعبرة لغيره، ومستهدفاً تحقيق العدالة والحزم، وفي المبحث الثاني ركزت الورقة على اختصاصات وإجراءات هيئة الرقابة والتحقيق في تطبيق نظام تأديب الموظفين. وقد بينت الورقة أن اختصاصات هيئة الرقابة والتحقيق في تطبيق نظام تأديب الموظفين تتمثل في عشر نقاط هي: 1 - المخالفة المالية والإدارية التي تكشف عنها هيئة الرقابة والتحقيق. 2 - فحص الشكاوى التي تحال إليها من الوزراء المختصين أو أي جهة رسمية مختصة عن المخالفات المالية والإدارية. 3 - إجراء التحقيق في المخالفات المالية والإدارية التي تكشف عنها الرقابة، وفيما يحال إليها من الوزراء المختصين أو أي جهة رسمية مختصة. 4 - حالة ارتكاب الموظف مخالفة في جهة غير التي يعمل فيها. 5 - حالة كون الموظفين المتهمين بارتكاب مخالفة أو مخالفات مرتبطة ببعضها إذا كانوا عند ارتكاب المخالفة أو المخالفات أو عند اكتشافها تابعين لأكثر من جهة إدارية. 6 - حالة الموظف الذي انتهت خدماته لأي سبب ولم تتخذ الإجراءات التأديبية بحقه، أو في حالة الاستمرار فيها. 7 - حالة كون العقوبة المقترحة هي الفصل. 8 - حالة أن الفعل المرتكب يشكل مخالفة تأديبية وجريمة جنائية في ذات الوقت. 9 - رقابة هيئة الرقابة والتحقيق على سلطة الوزير ومن في حكمه في توقيع الجزاءات التأديبية. 10 - رفع الدعوى أمام ديوان المظالم. أما فيما يتعلق بإجراءات هيئة الرقابة والتحقيق في تطبيق نظام تأديب الموظفين: فقد تناولت الورقة توضيح كيف يتم العلم بالمخالفة والإحالة إلى التحقيق، وكيف يكلف الموظف بالحضور للتحقيق، وإتمام كتابة التحقيق، وما هي إجراءات جمع الأدلة في التحقيق التأديبي، وذلك من خلال الاطلاع على: الوثائق الإدارية، والتفتيش، والمعاينة، وسماع الشهود، والمواجهة والاستجواب، وحق الدفاع، وأوضحت الورقة كيف يتم التصرف بالتحقيق من قبل هيئة الرقابة والتحقيق. جاءت خاتمة الورقة تتضمن أهم الاستنتاجات والتوصيات ومن أهمها: أولاً - الاستنتاجات 1 - أن الإدارة العامة تمارس اختصاصاتها وسلطاتها بغية تحقيق المصلحة العامة، وتحقيقاً لذلك يجب إحكام الرقابة على الموظف العام للقيام بواجباته، على نحو يكفل تحقيق الصالح العام ومحاسبة المقصر بمخالفة النظام، لذلك يقوم نظام التأديب على فكرة النهوض بالمصلحة العامة وانتظام الإدارة في أداء وظيفتها المحددة مسبقاً. 2 - أن نظام التأديب لا يستهدف العقاب في ذاته، لكنه يبحث عن الأسباب التي جعلت المخالفة أمراً ممكناً، فقد يكون ذلك راجعاً إلى نقص أو غموض في الاختصاصات أو التدريب أو التنظيم. 3 - استقر الفقه والقضاء على أن الموظف العام يخضع لأحكام الوظيفة العامة بما يتضمنه من حقوق وما يفرضه من واجبات مستمدة مباشرة من نصوص الأنظمة واللوائح، وبناء على ذلك فإن الموظف العام يكون في مواجهة الإدارة في حالة قانونية تنظيمية. ثانياً: التوصيات 1 - إن معالم طريق الحق والإيمان أحكمها الله لعباده الصالحين شريعة وأحكاماً وأصولاً وقواعد تحفظ على الناس النظام، وتحقق الأمن والعدالة والحرية والمساواة؛ لذا فإن ضعف الوازع الديني لدى البعض يمثل عقبة رئيسة في سبيل النهوض بالعمل الإداري والإخلاص في أداء الواجب، فلم تعد مراقبة الله أساساً للتصرف والسلوك والمعاملات، وهكذا أصبح الوازع الديني غير زاجر في التصرفات الفردية. 2 - إن ضعف الوعي بالأنظمة لدى الكثير من منتسبي الإدارة العامة يمثل عقبة رئيسة في سبيل النهوض بالعمل الإداري بالدقة والأمانة وتحقيق المصلحة العامة، لذا نوصي بتكثيف الدورات التدريبية بالأنظمة المرعية. 3 - وتقترح الورقة إضافة نص يتضمن صلاحية جديدة لهيئة الرقابة والتحقيق لحالة إفشاء الأسرار وتوجيه النقد إلى الحكومة، وذلك لخطورة تلك الحالات في حق المجتمع. 4 - إن المنظم لا يهتم بإحاطة الإجراءات التأديبية بضمانات تقارن بما يقرره من الضمانات في الإجراءات الجنائية، لذا نتمنى أن تحاط الإجراءات التأديبية بنفس الضمانات في الإجراءات الجزائية. الورقة الثانية أهداف وإجراءات تأديب الموظفين واختصاص ديوان المظالم بشأنه ورقة عمل مقدمة من ديوان المظالم إعداد د. عبد الرحمن بن عبد الله الدباسي رئيس محكمة (أ) ديوان المظالم أوضحت الورقة أن الإسلام، بوصفه شريعة ونظام حياة، حوى من القيم والمبادئ والأحكام ما يصلح لتنظيم شؤون الحياة في شتى المجالات ويفتح السبيل لاستنباط القواعد والحلول ووضع الأنظمة التطبيقية بما يتلاءم مع ظروف الزمان والمكان. وبينت الورقة أن الإدارة العامة وهي تمارس سلطتها والقيام بأعمالها لتحقيق المصلحة العامة والمحافظة على النظام العام واستمرار سير المرفق العام باطراد وانتظام وما ينجم عن ذلك من منازعات إدارية يستدعي حلها بما يضمن سيادة مبدأ المشروعية، تحتاج إلى إحكام الرقابة على الموظف العام للقيام بواجباته وأخذ المقصر بمخالفة النظام. وأضافت الورقة أن نظام تأديب الموظفين يقوم على فكرة النهوض بالمصلحة العامة وانتظام الإدارة في أداء وظيفتها المحددة لها مسبقاً ومجازاة من يخالف ذلك. وعرضت الورقة مفهوم الوظيفة العامة وفقاً لما أورده ديوان المظالم بأنها (مجموعة من الواجبات والمسؤوليات التي يؤديها كل موظف بحسب جدارته وإمكاناته وملاءمته للوظيفة المكلف بها.. وأن الوظيفة أداة تكليف وليست تشريفاً). وكون العلاقة بين الموظف والحكومة علاقة لائحية، لذا يجب على الموظف الالتزام بواجباته الوظيفية، وإلا تعرض للعقاب تأديبياً. وبينت الورقة أن مبدأ مشروعية العقوبة التأديبية يقوم على أساس أنه لا يجوز لسلطة التأديب أن توقع جزاء غير وارد في النصوص النظامية، كما لا يجوز معاقبة الموظف عن الخطأ الواحد بعقوبتين أصليتين إلا إذا ورد نص بذلك، وأن هيئة الرقابة والتحقيق هي التي تتولى سلطة الادعاء العام في دعاوى تأديب الموظفين. وذكرت الورقة العقوبات التأديبية المحددة وفقاً لشاغلي المراتب الوظيفية وكذلك لمن انتهت رابطته الوظيفية. وأضافت الورقة أن وقف تنفيذ الحكم الجنائي لا أثر له على المسؤولية التأديبية للموظف حال قيامها بحقه لاستقلال الدعويين الجنائية والتأديبية موضوعاً وحكماً. وتناولت الورقة أهداف نظام تأديب الموظفين، من كون أن الجزاء هو النتيجة النهائية التي تسعى السلطة التأديبية إلى تحقيقها، وأن التأديب يعد ضرورة ملحة، لأنه ينطوي على معنى تهذيب الأخلاق وردع وزجر الموظف للبعد عن الأعمال المخلة وإعادة النظام والاستقرار للمرفق العام والعاملين فيه. وحددت الورقة أهداف الجزاء التأديبي بما يلي: 1 - تحقيق العدالة. 2 - تقويم سلوك الموظف المخالف. 3 - ردع الآخرين. كما بينت الورقة إجراءات ديوان المظالم في مجال الدعوى التأديبية حيث ترفع الدعوة التأديبية من قبل هيئة الرقابة والتحقيق بقرار اتهام إلى رئيس الديوان أو من ينيبه ليحيلها إلى الدائرة التأديبية لتحديد موعد لنظرها وتبليغ ممثل الادعاء والمدعى عليه بموعد الجلسة وتزويد المدعى عليه بصورة من قرار الاتهام، وبعد أن ترى الدائرة أن القضية أصبحت صالحة للحكم تحكم فيها، ويتم النطق بالحكم وتسلم نسخة إعلام الحكم لكلا الطرفين، حيث يحق لهم الطعن خلال ثلاثين يوماً، فإذا تم الطعن تحال إلى هيئة التدقيق التي لها تأييد الحكم أو إلغاؤه أو تعديله، وإذا لم يتم الطعن خلال الثلاثين يوماً فيصبح الحكم نهائياً بفوات ميعاد الطعن، أما إذا كان الحكم غيابياً، فإن للمحكوم عليه غيابياً أن يطلب من رئيس الديوان أو من ينيبه إعادة النظر في الحكم خلال ثلاثين يوماً من تاريخ إبلاغه بالحكم، كما أنه إذا ظهرت بعد الفصل النهائي وقائع أو قدمت أوراق لم تكن معلومة وقت الحكم وكان من شأنها تبرئة المحكوم عليه فله أو لممثل الادعاء أن يطلب إعادة النظر في الحكم وبينت الورقة اختصاصات ديوان المظالم في مجال المساءلة التأديبية بما يلي: 1 - أن تكون العقوبة المطلوب توقيعها هي الفصل، إلا أن الديوان ليس ملزماً بهذه العقوبة، فله أن يختار العقوبة المناسبة. 2 - أن يكون الموظف لدى إحالته إلى المحاكمة التأديبية قد انتقل من الجهة الإدارية التي ارتكب بها المخالفة إلى جهة أخرى. 3 - أن يرتكب موظفون تابعون لأكثر من جهة إدارية مخالفة إدارية أو أكثر مرتبطة ببعضها. 4 - أن يكون الموظف قد ترك الخدمة قبل توقيع العقوبة عليه. 5 - إذا صدر على الموظف حكم بعقوبة من أي جهة مختصة أنيط بها نظاماً توقيع عقوبات معينة ولم تكن هذه العقوبة موجبة للفصل بقوة النظام. الورقة الثالثة الحاجة إلى تطوير نظام تأديب الموظفين ورقة عمل مقدمة من هيئة التحقيق والادعاء العام إعداد الأستاذ سليمان بن محمد الجريش أمين لجنة إدارة الهيئة سعت الورقة إلى تقديم تعريف النظام التأديبي وأن النظام التأديبي مرتبط أشد الارتباط بالنظام الوظيفي، ويشكل جزءاً مهماً منه. وتساءلت الورقة: هل نظام تأديب الموظفين بالمملكة قادر بوضعه الراهن على حماية الوظيفة العامة من العبث؟ وأجابت بأن نظام تأديب الموظفين يواجه نقداً حاداً بأنه غير قادر على مواكبة المتغيرات المستمرة في مجال الوظيفة العامة، فهو غير قادر على حماية الوظيفة العامة من العبث. وتساءلت الورقة: هل هذا النقد يعود إلى قدم النظام؟ أم لعدم شموليته؟ أو لعدم احتوائه على إجراءات يتوصل عن طريقها إلى كشف الحقيقة وإنزال العقوبة؟ وذكرت الورقة أن التطور التنظيمي الذي شهدته المملكة شمل معظم المجالات بما في ذلك الجانب المتعلق بالوظيفة العامة، فلابد أن يصاحب ذلك تطور في مجال تأديب الموظفين. وأضافت الورقة أن التأديب يستهدف أمرين هما: 1 - منع المخالف من العودة مستقبلاً إلى ارتكاب المخالفة التأديبية. 2 - ضرب المثل لغيره حتى يتحرى الدقة في أداء الوظيفة. ثم تساءلت الورقة: هل الإجراءات التأديبية المقررة تقتصر على مجرد ردع الموظف وزجره بالعقاب؟ أم يجب أن تستهدف فيما تستهدفه إصلاحه وتقويمه بما يحقق في النهاية المصلحة الوظيفية العامة بمستوييها الشخصي والمرفقي العام؟ وتؤكد الورقة أن التأديب يجب ألا يتمثل في كونه سيفاً مسلطاً على رقاب العاملين، وإنما يتمثل في سياسات التقويم والإصلاح بدلاً من الإيلام والانتقام، وتساءلت: هل نظام التأديب في المملكة يحقق هذا المطلب؟ وإلى أي مدى يأخذ هذا النظام بسياسة الإصلاح عن طريق العقاب؟ وأين الخلل والقصور؟ وأضافت الورقة أن نظام الإجراءات الجزائية بالمملكة أحدث نقلة نوعية متقدمة في ضبط الإجراءات بقواعد (الإجراءات الاحتياطية للعقاب). وتلاحظ الورقة أن نظام التأديب نص على بعض الإجابات وتناولت أنظمة الوظيفة بعضاً من الإجراءات هي: 1 - كف اليد. 2 - حظر الترفيه. 3 - عدم قبول الاستقالة. وبينت الورقة أن الحاجة قائمة الآن إلى إيجاد مثل هذه الإجراءات الاحتياطية في نظام تأديب الموظفين، لكي يؤدي (التأديب) إلى نتائج إيجابية منضبطة. وتضمنت الورقة أن النقد الموجه إلى نظام تأديب الموظفين وما يصاحب ذلك من تعليق على ضعف الجزاءات، وعدم ملاءمتها للواقعة المرتكبة، أو طول الإجراءات المصاحبة لها أو عدم فعاليتها، إنما يرجع أساساً إلى هذه التفرقة في التأديب وفقاً لنوع الوظيفة حتى أصبح لكل فئة طريقة معينة للتأديب، إضافة إلى عدم ضبط الإجراءات بالمعنى الصحيح، وأن الحاجة الآن قائمة أكثر من أي وقت مضى لإعادة النظر في هذا الموضوع. كما تساءلت الورقة: لماذا تترك الإجراءات الخاصة بالتأديب متفرقة بين نظام تأديب الموظفين وأنظمة الوظيفة العامة؟ أليس من المناسب أن توجد في نظام واحد، بحيث يشمل هذا النظام كل الإجراءات الخاصة بتأديب الموظفين، كما هو الحال في الإجراءات الجزائية عندما تم توحيدها في نظام خاص؟ ألم يحن الوقت لكي يلقى هذا النظام مزيدا من الدراسة، لتقويم ما حققه، وتحديد الجوانب اللازمة لتطويره بما يتناسب والمرحلة القادمة؟ وانتهت الورقة إلى أنه لا بد أن ندرك أن مسائل التأديب بصفة عامة تعتبر من قواعد النظام العام في نطاق الوظيفة العامة، ولهذا لا بد من وضع نظام يبين أحكام التأديب من الناحيتين الإجرائية والموضوعية، تجعل - التأديب - يصل إلى غايته بتحقيق العدالة وكفالتها، وفق منهج واضح وقوي، يمكن الأجهزة المختصة من متابعة حسن الأداء، وكشف المخالفات وتعقب مرتكبيها، من خلال المبادئ الأساسية في العقوبة التأديبية سواء كانت متعلقة بمبدأ شرعية العقوبة المقررة، أم بمبدأ الملاءمة، أم بمبدأ عدم الازدواج. الورقة الرابعة أهداف نظام تأديب الموظفين: الواقع والمأمول ورقة عمل مقدمة من هيئة الرقابة والتحقيق إعداد: د. سعد بن عبد العزيز بن كليب وكيل الهيئة لشؤون التحقيق الأستاذ عبد الرحمن بن محمد البهلال وكيل الهيئة لشؤون الرقابة بينت الورقة أن سبب تشعب واختلاط أحكام التأديب بين نظامين، أن النظام نقل من نظام الموظفين الصادر عام 1377ه . أوضحت الورقة أن من يخضع لأحكام نظام تأديب الموظفين هم الموظفون والمحكومون بنظام الخدمة المدنية، ولا يخضع لأحكامه الوزراء ومن في حكمهم والقضاة، والعسكريون وأعضاء مجلس الشورى ومن هم على بند الأجور. وذكرت الورقة المبادئ الأساسية في العقوبة التأديبية، وهي كما يلي: 1 - مبدأ شرعية العقوبة التأديبية. 2 - مبدأ ملائمة العقوبة. 3 - مبدأ عدم ازدواج العقوبة. وأضافت الورقة أن نظام التأديب لم يقصر مسائل الرقابة والتأديب على هيئة الرقابة والتحقيق بل ترك شطراً منها في يد الوزير المختص أو من في حكمه، وكذلك اختصاصات جزائية، وأن النظام لم يحدد على وجه الحصر المخالفات الإدارية. ثم استعرضت الورقة أحكام المواد 35،36،38،39،40،41 من نظام التأديب. وذكرت الورقة أن بعضاً من القضايا التأديبية التي ترد إليها من بعض الجهات الحكومية غير مستوفاة لجميع إجراءاتها، أو دون إرفاق القرار الشرعي الصادر بحق الموظف وأمر الإمارات الصادر بتنفيذه، أو بعض المستندات التي يتوقف الفصل في القضية من قبل الهيئة عليها، لذا يقتضي مراعاة ذلك. وتناولت الورقة أحكام المادة الخامسة من نظام تأديب الموظفين، وفي الختام أشارت الورقة إلى الأنظمة التي تحكم تأديب الموظفين إجراء وموضوعاً. وبينت الورقة أن عقوبة الفصل هي أقسى العقوبات التأديبية إلا أنها تأتي كعقوبة تبعية لمن يدان في جرائم الرشوة أو تهريب المخدرات وفقاً لقرار مجلس الوزراء رقم 11 في 1-2-1374ه، ودعت الورقة إلى إعادة النظر في جرائم صنفت جنائياً تتعلق بالوظيفة العامة ولا تحدث في الأصل إلا من موظف عام، وينبغي أن تصنف على أنها مخالفات تأديبية. الورقة الخامسة مدى تواؤم ضوابط التأديب وإجراءاته وعقوباته مع نظام الخدمة المدنية ورقة عمل مقدمة من وزارة الخدمة المدنية إعداد: الأستاذ إبراهيم بن عبد العزيز الجريان الأستاذ محمد بن حسن الصميعي عملت الورقة على بيان العلاقة بين نظام الخدمة المدنية ونظام تأديب الموظفين من خلال ما يلي: أولاً: عرض النصوص النظامية للواجبات الوظيفية التي وردت في نظام الخدمة المدنية ولوائحه التنفيذية، وهي واجبات يعاقب على الإخلال بها نظام تأديب الموظفين وفقاً لما يلي: أ - الواجبات الوظيفية: التي نصت عليها المواد (11،12،13،14،15) من نظام الخدمة المدنية ولوائحه التنفيذية. ب - كف اليد: وفقاً لنص المادة (19) من نظام الخدمة المدنية ولوائحه التنفيذية. ج - حالات انتهاء الخدمة: وفقاً للمواد (10،11،12،13،14) من نظام الخدمة المدنية ولوائحه التنفيذية والمادة (30) المعدلة بلائحة انتهاء الخدمة الصادرة بقرار مجلس الخدمة رقم 1- 813 في 30-8-1423ه. ثانياً: انتهت الورقة إلى النتائج التالية: 1 - العقوبات التأديبية التي يجوز أن تقع على الموظف وفقاً لنص المادة (32) من نظام تأديب الموظفين. 2 - المخالفات التأديبية التي وردت على سبيل العموم في نظام الخدمة المدنية ولوائحه التنفيذية تحت عنوان الواجبات كما أشرنا إليها أعلاه. 3 - الفصل وفقاً للفقرة (3-أ) من المادة (12) المعدلة في لائحة انتهاء الخدمة.
