24 عاماً على تأسيس مجلس التعاون الخليجي: مسيرة بين الواقع والطموح والضغوط الخارجية

في الثامن والعشرين من أيار مايو الماضي، أتم مجلس التعاون الخليجي عامه الرابع والعشرين. ومرور هذه الفترة على إقامة تجمع إقليمي يكون - عادة - باعثًا لطرح تساؤلات حول أهم إنجازاته ومدى اتساقها والأهداف المعلنة، على مدار هذا العمق الزمني الذي يقترب من ربع قرن. علماً أن ديباجة النظام الأساسي للمجلس تضمنت أهدافًا طموحة للدول الأعضاء"نحو مستقبل أفضل وصولاً إلى وحدة دولها", وحددت أنظمة المجلس واتفاقاته الموحدة مراحل زمنية لتحقيق هذه الأهداف وغيرها.
إن مدى نجاح أي تجمع إقليمي في تحقيق أهدافه التكاملية وتطويرها يرتبط بمدى توافر قدر كاف من الحوافز والمقومات الأساسية اللازمة لتحقيق هذه الأهداف، وفي مقدمها إمكان تبني الدول الأعضاء مفهوماً مرناً للسيادة، فضلاً عن مدى ملاءمة الآليات المستخدمة لتحقيق ذلك وللحفاظ على قوة الدفع الذاتي لمسار التعاون وتطويره عبر المراحل الزمنية المختلفة، إضافة إلى قدرته على استيعاب المتطلبات الداخلية والضغوط الخارجية، ومدى إمكان المزج المتوازن بين الأبعاد السياسية والاقتصادية.
ملابسات العقد الأول 1981 - 1990
كانت السنوات القليلة التي سبقت إقامة مجلس التعاون عاصفة وملتهبة وأشد سخونة من حرارة صيف الصحراء الخليجية. إذ انهار نظام الشاه، وقامت جمهورية إسلامية في إيران عام 1978، تتطلع الى مد هيمنتها الإقليمية وتصدير ثورتها إلى دول الجوار العربية, وتزايدت وسائلها التحريضية والتدخلية خارج الحدود الإيرانية تحت أعلام ودعاوى مختلفة، واستمر احتلالها للجزر الإماراتية الثلاث. وجاءت تداعيات الغزو السوفياتي لأفغانستان عام 1979 وانضمام دول الخليج إلى الائتلاف الأميركي - العربي لمحاربة الوجود السوفياتي فيها، ثم اندلاع الحرب العراقية/ الإيرانية في أيلول سبتمبر 1980، لتمتد في ما بعد ثماني سنوات. ضمن هذه الأجواء الملتهبة أعُلن قيام مجلس التعاون الخليجي في 25 أيار مايو 1981. وفي كانون الأول ديسمبر جرت محاولة انقلاب فاشلة في البحرين كان لإيران دور فيها. ومنذ البداية تصدر موضوع"الأمن الجماعي الخليجي"وقضاياه جداول أعمال قمم المجلس.
كان العامل الرئيسي والمحفز لإقامة المجلس أمنيًا بالدرجة الأولى، إلا أنه لبس في البداية غطاء ذا ألوان اقتصادية زاهية. إذ رأى مؤسسو المجلس أنه من الأفضل سياسيًا، تجنب الإشارة إلى أهدافه الأمنية والسياسية وعدم الإفصاح عنها - لفترة من الوقت - لتهدئة بعض الضجيج السياسي والإقليمي الذي واجه إعلان إقامة هذا المجلس والحملات والمواقف غير المرحبة به، بل والمعادية له والمشككة في أهدافه ودوافعه. وتمكن المجلس في النهاية من انتزاع الاعتراف والإقرار به ككيان إقليمي، فأخذ يفصح عن أهدافه السياسية والأمنية، وتواصل التركيز الأساسي عليها، خلال معظم سنوات العقد الأول من عمر المجلس وما بعدها. وجرى خلال هذا العقد استكمال الأنظمة التأسيسية والاتفاقات الإطارية للتعاون في مختلف المجالات الاقتصادية، غير أن عائدها كان محدودًا لأسباب عدة في مقدمها:
1 - بعد تصحيح سعر النفط إثر حرب تشرين الأول أكتوبر1973، واستمرار تصاعده، تضاعفت عائداته، وأدى توافر الثروة إلى عدم الشعور النسبي بأهمية التعاون الاقتصادي مع الشركاء، فكل دولة من دول المجلس تتوافر لها إمكانات مالية غير مسبوقة، تمكنها من حل مشاكلها منفردة-
2 - جهود التنمية التي بذلتها دول المجلس الست خلال العقد الأول من عمر المجلس تمت إلى حد كبير بمعزل عن مساره، إذ كان دوره محدودًا جدًا في تنسيق الاستراتيجيات التنموية المشتركة، لتمسك هذه الدول بصلاحياتها السيادية.
3 - طوال هذه الفترة، ظل مستوى التعاون الخليجي تعبيرًا عن رغبة في وجود مظلة للعمل المشترك، ولكنه لم يصل إلى درجة الشعور بهذا التعاون كحاجة ضاغطة.
ويلاحظ أنه خلال العقد الأول ارتفعت وتيرة الإعلام الخليجي المروجة لإنجازات المجلس المرتقبة، كما زادت خلاله الجرعة الإعلامية الموحية بأهمية الدور الإيجابي لتوافر عناصر التشابه والتقارب والتجانس السياسي والاجتماعي والاقتصادي بين دول مجلس التعاون وشعوبها. واعتقدت غالبية الأوساط الشعبية أن هذه الخصوصية قادرة على دفع مسار المجلس تلقائياً إلى مراحل أكثر تطورًا من الاندماج الاقتصادي والسياسي والاجتماعي، ومن دون إدراك كاف بأن هذه الخصوصية تُشكل مجرد عنصر تهيئة لانطلاقة التجمع الإقليمي، إلا أنها لا ترتقي إلى مستوى العناصر التفعيلية المستمرة والدافعة لمسار التكامل في المراحل اللاحقة والتي تحتاج لإرادة سياسية متواصلة وقوية - وأدت محدودية الإنجازات الفعلية إلى تساؤل الكثيرين عن أسباب التناقض بين ملامح الصورة الإعلامية التي توحي بالإيجابية، مع الواقع الخليجي المعاش.
العقد الثاني 1990 - 2000
استهل المجلس هذا العقد بحادث مأسوي وهو قيام عراق صدام حسين بغزو دولة مستقلة ذات سيادة وهي الكويت آب /أغسطس 1990، في سابقة خطيرة تقدم عليها دولة عربية، بالاحتلال الكامل لبلد عربي آخر، واستباحة أراضيه وتشريد سكانه.. ووضع ذلك مجلس التعاون أمام أخطر تحد يمس مبرر وجوده. وتعددت الأسئلة والانتقادات - في حينه - حول جدوى الديبلوماسية والإجراءات الوقائية للمجلس، ودوره في حماية أعضائه من العدوان. كما أدت هذه السابقة إلى توجيه ضربة قاتلة لمفهوم الأمن القومي العربي، وأعطت المبرر للوجود العسكري الأجنبي في المنطقة، واختلال التوازن لصالح الأطراف غير العربية، وزاد من عوامل تعقيدات الترتيبات الأمنية في هذه البيئة الصراعية.
وفي حقيقة الأمر، فإن لوم المجلس لعدم كفاية ترتيبات الأمن الجماعي الخليجية لمواجهة هذا العدوان المفاجئ، فيه كثير من المبالغة. فدوله كانت تفتقر مجتمعة إلى القدرات العسكرية التي تستطيع أن توقف هذا العدوان. وعجزت الدول العربية لأسباب متعددة عن التفكير في إخراج القوات العراقية من الكويت، وتم اللجوء للقوى الخارجية. واستطاعت منظومة المجلس حشد المواقف الإقليمية والدولية لمواجهة هذا الوضع وأمنت بقية أراضيها مسرحاً مشتركاً للعمليات، كما وفرت المتطلبات المالية واللوجيستية والتموينية اللازمة لعمليات قوات حرب"عاصفة الصحراء". وأمكن بفضل هذا التضامن تحرير الكويت. لكن عملية غزو الكويت، ثم تحريرها، التهمت بضع سنوات من عمر المجلس، كما ابتلعت مئات البلايين من موارد أعضائه قدرت أعباء حربي الخليج الأولى والثانية بنحو 600 بليون دولار، تحملت دول المجلس نسبة كبيرة منها. وعرقل هذان الحادثان الخطيران مسار المجلس للعبور إلى مرحلة اقتصادية تكاملية أكثر تطورًا. وتزايد تركيزه على الاعتبارات الأمنية بصفة رئيسية على حساب الاعتبارات الاقتصادية، وتضخمت موازنات الدفاع، وتغيرت مكونات المنظومة الأمنية المشتركة، فأعطت للمظلة الأمنية الخارجية الأميركية بصفة رئيسية الأولوية، ما أثر سلبًا في منظومة الترتيبات الأمنية الخليجية الجماعية، وزاد من تعقيداتها. وهو ما يوضح مدى الارتباط الوثيق بين مساري الاقتصاد والأمن في هذه المنطقة.
وبعد هدوء العواصف التي أحاطت بالمنطقة نسبيًا، استمر العمل على محاور المجالات الاقتصادية الخليجية المشتركة، بهدف تحقيق مزيد من التشابك بين القطاعات الاقتصادية الخليجية، غير أن ذلك لم يكن أمرًا ميسورًا وكانت نتائجه محدودة لاعتبارات عدة منها:
- أن هياكل الإنتاج الخليجية ظلت في غالبها أحادية الجانب ومتشابهة في عوامل الوفرة والندرة، ولا يوجد بينها تباين في عناصر الإنتاج الأساسية لاعتماد اقتصاداتها على قطاع استخراجي أساسي شبه وحيد وهو النفط، ما جعل منها أجزاء لاقتصاد واحد. ويلاحظ أن المجلس تبنى المنهج الوظيفي الجديد للتكامل المتعدد المجالات، مضيفًا إليه بعض التعديلات ليتواءم مع الظروف الخليجية. وحقق مرحلة"منطقة التجارة الحرة"، لتفعيل التبادل التجاري بين دوله. وإذا كان الاتفاق الاقتصادي الموحد خصص موقعًا مهماً لما سمى ب"التنسيق الإنمائي"، أي بين استراتيجيات الخطط الإنمائية للدول الأعضاء لتلافي الازدواجية والمنافسة وتسهيل خطوات التكامل الاقتصادي، إلا أن مستوى التنسيق الفعلي ظل محدودًا للغاية لاعتبارات سيادية.
- على رغم حماسة القيادات الخليجية العليا ودعمها لمسار التعاون الخليجي، فإن هذا الزخم السياسي ظلت حرارته بعيدة عن أجهزة البيروقراطية المتمثلة في الوزارات ولجان العمل والاجتماعات الفنية المتعددة التي اتسمت مخرجاتها بروح التأجيل والفتور أحيانًا.
- استحوذت القضايا الأمنية والعسكرية على قدر أكبر من اهتمام القيادات الخليجية وابتلعت موازنات الدفاع نسبة متزايدة من الموارد المتاحة بدأت بعض دول المجلس في هذه المرحلة تعاني عجزًا كبيرًا في موازناتها وإن بدرجات متفاوتة. ولكن الملاحظ أنه بدلاً من أن تكون الترتيبات الأمنية والدفاعية المشتركة قاطرة للاندماج الاقتصادي الخليجي، لا سيما أن القاسم المشترك الأكبر فيها كان الولايات المتحدة، فإنها على العكس أدت إلى تراخي المسيرة الخليجية الاقتصادية بل والترتيبات الدفاعية الخليجية المشتركة. فالاتفاقات الخارجية الأمنية صُممت بشكل رأسي بين الولايات المتحدة وكل دولة من الدول الست منفردة، بدلاً من أن تكون في إطار أفقي جماعي مشترك. إضافة لتفاوت هذه الاتفاقات الثنائية في المضمون والتعهدات المتبادلة، الأمر الذي خلق قيودًا على تطوير مشروعات الأمن الخليجي المشترك.
- أدى استمرار منازعات الحدود بين بعض دول مجلس التعاون لبضع سنوات إلى التأثير سلبًا على المسارين الاقتصادي وعرقلة بلورة مفهوم الأمن الجماعي. وبعد توقيع عدد من الاتفاقات لترسيم الحدود بين هذه الدول انحسر الأثر السلبي لهذه المنازعات التي أعاقت الكثير من إمكانيات تطوير التعاون، إلا أن العائد الإيجابي لذلك ظل محدوداً لمجيئه متأخرًا، وحدوث تطورات إقليمية جديدة استوعبته وتجاوزته.
العقد الثالث 2001 - 2005
استهل المجلس هذا العقد وهو مثقل بما سمي ب"الأزمة العراقية"، ثم تداعيات أحداث 11 أيلول سبتمبر، ثم إسقاط نظام صدام حسين وتداعياته, والتوترات السياسية والعسكرية الإقليمية التي ما زالت تطبع أوضاع المنطقة في المرحلة الحالية، ويلاحظ في هذه الفترة:
1 - إن تداعيات أحداث 11 أيلول والحرب ضد الإرهاب أحدثت توترات شديدة في العلاقات الأميركية - الخليجية، وأدت إلى إعادة النظر في بعض التحالفات الاستراتيجية مع واشنطن، وإجراء توصيف جديد لمعايير العلاقة مع دول الخليج. وانعكس ذلك سلبًا على درجة التماسك السياسي بين دول المجلس.
2 - بعد إسقاط نظام"طالبان"في أفغانستان، بدأ الإعداد العسكري الأميركي لإسقاط نظام صدام حسين. وأعربت واشنطن عن رغبتها في استخدام التسهيلات المتوافرة لها في دول مجلس التعاون، بالإضافة إلى قواعد عسكرية أخرى- ولاقى التوجه الأميركي بعض الاعتراضات، كرفض السعودية استخدام أراضيها قواعد انطلاق للقوات الأميركية، فتمت إجراءات إعادة انتشار بعض هذه القوات من جنوب السعودية إلى جنوب قطر قاعدت العديد والسيلية، واستخدام التسهيلات البحرية في البحرين، واعتبار هاتين الدولتين إضافة إلى الكويت حلفاء رئيسيين لواشنطن من خارج حلف شمال الأطلسي"ناتو"في المنطقة، ما أضاف عاملاً مرحليًا آخر للتباين بين مواقف دول مجلس التعاون تجاه التعامل مع الولايات المتحدة. وانعكس ذلك سلبًا على التعامل الجماعي الخليجي مع واشنطن, وأحدث تأثيرًا على مناخ الجغرافية السياسية في المنطقة.
3 - على رغم هذه التباينات السياسية شهدت هذه المرحلة إنجازًا اقتصاديًا مهما وهو إعلان إقامة الاتحاد الجمركي الخليجي - الذي طال انتظاره - في نهاية عام 2003، والبدء في وضع الإجراءات المتعلقة بتنفيذه. ونظرًا لما تمثله المنتجات البتروكيماوية ومنتجات صناعية أخرى من أهمية اقتصادية حيوية لدول المجلس، سعى المجلس لتوسيع نطاق تصريفها وتأمينه، واتبع في ذلك مقاربة التوسع في عقد اتفاقيات إطارية جماعية عدة للتجارة الحرة مع عدد من التكتلات والتجمعات الاقتصادية والدول، بهدف إزاحة الحواجز والقيود الجمركية والكمية التي تعترض صادرات المنتجات البتروكيماوية وغيرها، وتوسيع نطاق العلاقات والمصالح الاقتصادية الدولية المتبادلة للمجلس وتحسين شروط التبادل الدولي للمجموعة الخليجية. وحقق المجلس في هذا المجال إنجازات أولية واضحة، كما تمكن من تجاوز الخلاف بين دوله حول إبرام اتفاقات ثنائية لإقامة منطقة تجارة حرة مع الولايات المتحدة، بالموافقة على استثناء هذه الاتفاقات من شرط أن تكون جماعية . ويمكن القول إن مجلس التعاون استطاع عَبْر مسيرته تحقيق عدد من الإنجازات لم تحققها منظمات إقليمية مشابهة، وحافظ على عقد اجتماعاته العليا والوزارية والفنية بانتظام، وتصدى لأحداث جسام سياسية وأمنية كان يمكن أن تعصف بوجوده. إلا أن هذه الإنجازات على أهميتها ظلت في نظر مواطني الدول الأعضاء دون المأمول، وما زالوا يتطلعون إلى أن يتمكن المجلس في المستقبل القريب من الارتفاع بالبناء الخليجي المشترك إلى مراتب وأهداف أكثر طموحًا. اذ أن النجاح في توفير مقومات المواطنة الاقتصادية الذي يرتبط أساسًا بمواقف الدول الأعضاء سيُشعر مواطني المجلس بالمعاملة المتساوية في دوله كافة وسيدعم كيانه شعبياً ويعزز من صدقيته، كما سيوازن، مرحليًا، التراجع في منظومة الأمن الإقليمي المشترك وتباطؤ المسيرة الاقتصادية المشتركة.
وسيواجه المجلس خلال ما تبقى من عقده الثالث عددًا من القضايا الجوهرية لعل في مقدمها:
أولاً: النظر في إمكان تطوير مفهومه الحالي ليأخذ شكل بنية مؤسسية جديدة مرحلة الكونفيدرالية مثلاً، فضلاً عن ضرورة بحث إعادة توزيع الصلاحيات على مؤسساته لتفعيل دورها في إدارة عملية التكامل, وهو ما يتطلب توافر إرادة سياسية جماعية للتغيير واستعداد الدول للتنازل عن بعض صلاحياتها.
ثانياً: إن الاعتماد الزائد على الولايات المتحدة أمنيًا لم يدعم عوامل الاستقرار الإقليمي، وشكل عقبة أمام تطوير المجلس قدراته الأمنية الذاتية على المستوى الإقليمي. وأصبح الوضع يستوجب البحث عن صيغة بديلة للأمن الإقليمي، تقوم أساساً على الجهود الذاتية لدول المنطقة، لتحقيق بناء أمني إقليمي متكامل يعتمد على توازن المصالح ويبتعد عن صيغ توازن القوى العسكرية السائدة حاليًا.
ثالثاً: وضع تصور متكامل في شأن التعامل مع طلبات الانضمام لعضوية مجلس التعاون من دول الجوار المباشر، وإمكان وضع بدائل للعضوية الكاملة علاقة انتساب - علاقة انتقالية - وضع خاص... الخ.
رابعاً: وضع استراتيجية متكاملة للتعامل مع قضايا الهجرة والعمالة الوافدة وتداعيات العولمة، لا تكتفي بالإجراءات الوقائية فحسب، بل تدرس سبل مواجهة احتمال قيام بعض الأطراف مستقبلاً بتوظيف المنظمات الدولية، كوسيلة للتدخل في شؤون دول المجلس تحت مسميات أخلاقية مثل حقوق الإنسان أو حماية الأقليات والعمالة الوافدة والمطالبة بمنحها عددًا من الحقوق النقابية والمتعلقة بالإقامة، بل والمواطنة. فضلاً عن الأخذ في الاعتبار ما سيترتب على دول المجلس من التزامات ناجمة عن عضويتها في منظمة العمل الدولية، أو نتيجة انضمامها إلى منظمة التجارة العالمية، ما سيجعلها ملزمة بتطبيق عدد من الإصلاحات في سوق العمل. ولعل ما أثارته الولايات المتحدة أخيراً في أحد تقاريرها حول تقاعس أربع دول خليجية في مكافحة الاتجار بالبشر يعطي بعض المؤشرات التحذيرية حول هذه المسألة المعقدة.
* كاتب مصري متخصص في شؤون التكامل الإقليمي.