الاتفاقية العربية لمكافحة الارهاب : نظرة قانونية

شكّلت الاتفاقية العربية لمكافحة الارهاب منعطفاً جديداً في المسيرة الامنية العربية. وكانت الانظمة العربية منهمكة، لسنوات خلت، في مناقشة "استراتيجية عربية موحدة" للتصدي للارهاب خصوصاً بعد القمة الدولية في شرم الشيخ في اذار مارس 1996. والواقع ان هذه القمة أتت تجسيداً للإصرار الاميركي على الاندماج الاسرائىلي الامني في المنطقة. وقد برهنت تلك القمة - كما ذكر الرئيس كلينتون نفسه - على "ان اسرائيل ليست معزولة في المنطقة ولا في العالم". إلا ان اهتمام الدول العربية بالتصدي للارهاب لم يكن وليد ذلك الضغط الاميركي وحده مع انه كان ولا يزال مناسبة للاستغلال الاميركي - الاسرائىلي له. فالاهتمام العربي مردّه الى الحرص على سلامة الانظمة العربية من جهة وتفاقم الارهاب الذي يطال المدنيين الابرياء من جهة اخرى. هذا فضلاً عن المحاولات الاجنبية التي تقرن الارهاب بالحركات الاسلامية وبالمسلمين احياناً... الامر الذي يشوّه سمعة الاسلام. وقد سبق للمؤتمرات العربية والاسلامية ان نددت بهذه المحاولات ورفضت توجهاتها المقصودة.
ولعل توقيع جميع الدول العربية على الاتفاقية العربية لمكافحة الارهاب يصبّ، مبدئياً على الاقل، في مصلحة هذا التصويب العربي المقصود: تصويب المسيرة الامنية العربية شكل اكثر فاعلية، وتصويب المسيرة السياسية والديبلوماسية العربية بشكل اكثر اعتدالاً. ويبقى، مع ذلك، سؤال اساسي: ماذا عن الاتفاقية ذاتها في ميزان القانون الدولي؟..
لم يعرّف القانون الدولي الارهاب بشكل قاطع ومحدد لاكثر من سبب:
- لأن الاعمال التي تشكل إرهاباً دولياً تتشعب مع تطور العلاقات الدولية من جهة من القرصنة البحرية الى خطف الطائرات مثلاً ومع استخدام التكنولوجيا الحديثة في الاعمال الجرمية نفسها من جهة ثانية.
- ان الارهاب الذي يقصده القانون الدولي انما هو الارهاب الدولي. فالاعمال الداخلية التي تأتي مخالفة للقانون الداخلي تدخل في صلاحية الدولة نفسها. اما الارهاب الدولي فهو ذلك الذي يدينه القانون الدولي حتى وإن أجازه القانون الداخلي.
- لأن ثمة التباساً لدى بعض الدول بين الارهاب والكفاح المسلح ضد المحتل أو من اجل تقرير المصير. ومع ان القانون الدولي لم يحدد الارهاب بصورة حصرية فإنه حرص على القبول بالمقاومة الوطنية ضد الاحتلال ومن اجل تقرير المصير
لأن ثمة التباساً آخر بين الارهاب، بما هو استخدام غير شرعي للقوة او العنف او التهديد بهما بقصد الحصول على غرض ما وبين "الجرم السياسي" الذي يأتي في سياق انتفاضة شعبية او يكون مدفوعاً بغرض سياسي بحت. وما يتبع ذلك من تعريفات داخلية مختلفة للجرم السياسي وتداعياته السياسية والقانونية اللاحقة.
- وعلى رغم ذلك كله، فان القانون الدولي كان حريصاً ولا يزال على:
* التمييز بين الارهاب الدولي والمقاومة الوطنية بحيث انه حظّر الاول بادانة واضحة وشرّع الثانية باحكام واضحة ايضاً.
* الاشارة الى اعمال الارهاب الدولي المبيّنة في عدد من الاتفاقيات الدولية التي ذكرت هذه الاعمال بصورة واضحة ومحددة.
* الاشارة الى ارهاب الافراد وادانتهم والى ارهاب الدولة التي يمكن ان تشرف على هذا الارهاب او تنفذه من خلال موظفيها أو تموّله أو تتورط فيه باي شكل مباشر أو غير مباشر.
* التوكيد على ان "ارهاب الدولة" يثير المسؤولية الدولية للدولة القائمة به، حيال الدولة المتضررة. فمجلس الامن مثلاً أصدر منذ العام 1960 قراراً يدين فيه اسرائيل لانها أقدمت على خطف رودولف ايخمان من الارجنتين. ويعطي للارجنتين الحق في التعويض نتيجة هذا العمل الارهابي المنظّم من قبل الدولة.
وبالعودة الى المعاهدة العربية لمكافحة الارهاب يُلاحظ ما يأتي:
أ- ان المعاهدة اعتمدت احكام القانون الدولي في تعداد بعض الاعمال على انها ارهاب دولي وهي الاعمال الوارد ذكرها في الاتفاقات الدولية المتعلقة بالاعمال غير القانونية على متن الطائرات وخطفها والاستيلاء عليها، والجرائم المرتكبة ضد الاشخاص والديبلوماسيين المشمولين بالحماية الدولية، واختطاف واحتجاز الرهائن، واعمال القرصنة البحرية.
الا ان هذه المعاهدة تستثني من هذه الاعمال: "ما استثنته منها تشريعات الدول المتعاقدة او التي لم تصادق عليها". وهذه العبارة تحمل عدداً من المحاذير القانونية الخطرة:
- فالقانون الدولي يضيف مثلاً الى اعمال الارهاب المشار اليها اعلاه اعمال ابادة الجنس GENOCIDE المشار اليها في معاهدة منع جريمة ابادة الجنس الصادرة في العام 1948. ويضيف ايضاً اعمال التعذيب المشار اليها في المعاهدة الدولية لمناهضة التعذيب الصادرة في العام 1984. ولكن المعاهدة العربية لمكافحة الارهاب لا تشير الى هذه الاعمال لان معظم الدول العربية لم توقع على اتفاقية مناهضة التعذيب وبعضها لم يوقع ايضاً على اتفاقية منع ابادة الجنس.
- فهل هذا يعني ان الاعمال المذكورة في المعاهدتين الدوليتين لا تشكل جرائم ارهابية؟
وهل هذا يعني ايضاً ان اعمال التعذيب التي تقوم بها اسرائيل يومياً ضد المعتقلين العرب في سجونها لا تشكل اعمالاً ارهابية تابعة لارهاب الدولة؟
وهل تستطيع اسرائيل اليوم أو غداً ان تُبطل اي ادعاء عربي بأنها تقوم بعمل ارهابي يدينه القانون الدولي لأن كل الدول العربية استثنت اعمال التعذيب وابادة الجنس من تعريفها؟..
- وهل هذا يعني ايضاً ان الدول او بالاحرى الانظمة السياسية العربية التي تقدم على اعمال التعذيب في معتقلاتها وضد سجنائها المحليين تصبح اعمالها مبررة ومقبولة طالما انها لم تشر اليها في المعاهدة؟
- الجواب الفوري لدى القانون الدولي هو ان اعمال التعذيب التي تحصل في السجون الاسرائىلية او الواقعة تحت السلطة الفعلية الاسرائىلية هي من اعمال ارهاب الدولة، وان اسرائيل مسؤولة عنها خصوصاً انها من الدول التي وقعت المعاهدة الدولية لمناهضة التعذيب في العام 1986.
اما بالنسبة الى الانظمة العربية التي ترتكب مثل هذه الاعمال فهي مسؤولة ايضاً امام القانون الدولي لجهة انتهاكها حقوق الانسان وموجبات العدالة بصرف النظر عن قوانينها الداخلية.
وعلى هذا الاساس، كان يقتضي عدم ايراد هذه العبارة واضافة اعمال الابادة والتعذيب الى التعريف بالاعمال الارهابية الواردة في المعاهدة.
ب - ان المعاهدة العربية لمكافحة الارهاب خلطت بين الارهاب الدولي وهذا هو غرضها على الصعيد الاقليمي العربي وبين بعض الجرائم المحلية. فاعتبرت مثلاً في سياق الجرائم الارهابية التي لا تعتبر من الجرائم السياسية:
- "التعدي على ملوك الدول ورؤسائهم والحكام وزوجاتهم أو أصولهم أو فروعهم". والواقع ان هذا الموضوع وارد في المعاهدة الدولية "لمنع ومعاقبة الجرائم المرتكبة ضد الاشخاص المشمولين بالحماية الدولية" للعام 1973. وهذه المعاهدة الدولية تتناول الاشخاص الرسميين المحميين دولياً من دون سواهم، ولدى وجودهم في دولة اجنبية مع من يرافقهم في هذه الزيارة او المهمة في الخارج وليس بشكل مطلق كما ورد في المعاهدة العربية. ثم ان كلمة "التعدّي" تحتمل الكثير من التفسير والتقدير.
- "القتل العمد والسرقة المصحوبة باكراه ضد الافراد او السلطات او وسائل النقل والمواصلات". وهذه جرائم داخلية عادية لا تكتب اصلاً وصف الجريمة السياسية ولكنها لا تدخل ايضاً في سياق اعمال تتناول الارهاب الدولي الاقليمي - العربي المشار اليها في المعاهدة. وكذلك أوردت المعاهدة عدداً آخر من الجرائم الداخلية العادية التي تتولى توصيفها وتحديد عقوباتها القوانين الداخلية للدول. وكان الاجدى طبعاً الاكتفاء بتحديد الجريمة السياسية واستبعاد كل عمل يخرج عن نطاق تعريفها.
وأشارت المعاهدة العربية لمكافحة الارهاب إشارة خجولة وسريعة الى "حالات الكفاح بمختلف الوسائل، بما في ذلك الكفاح المسلّح ضد الاحتلال الاجنبي والعدوان من أجل التحرر وتقرير المصير" على انها مستثناة من الجرائم الارهابية. الا ان هذه الاشارة السريعة لا تضمن المقام الدولي الصريح للمقاومة الوطنية ضد الاحتلال. وكان من المستحسن بل من الضروري ان تؤكد المعاهدة على بعض احكام القانون الدولي التي أشارت الى الحق في هذه المقاومة ضد المحتل او الكفاح المسلح من أجل تقرير المصير، وذلك بالاستناد الى معاهدة جنيف الرابعة مثلاً او الى اجتهاد محكمة العدل الدولية المتعلقة بتقرير المصير أو غيرهما من المرجعيات الدولية المعتمدة. كذلك أشارت المعاهدة الى موجبات الدول في الامتناع عن جرائم الارهاب وعدم دعمها وتمويلها وقبول اللجوء السياسي من جرائها وغير ذلك من الامور الامنية والقضائية اللازمة لمكافحة الارهاب. الا انها لم تشر إطلاقاً الى "ارهاب الدولة" ولو في مقدمتها على الأقل. ذلك لان اسرائيل نشأت وقامت مؤسساتها الامنية كلها وبعض السياسية ايضاً على منطق ارهاب الدولة. وكان يُنتظر من معاهدة عربية لمكافحة الارهاب ان تشير الى ذلك وإن من مقترب مبدئي لكي تحفظ حقها في المطالبة القانونية في المستقبل، ولكي تسعى الى تعميم "ارهاب الدولة" الذي تقوم به اسرائيل في سياق اي مواجهة ديبلوماسية عربية مقبلة تحاول ان توظّف هذه المعاهدة لمصلحة الدول العربية المنسجمة مع مقتضيات الاستقرار والشرعية الدولية والسلام العادل والشامل.وركّزت المعاهدة العربية على اجراءات الامن والادارة والقضاء وغيرها من الاجراءات الضامنة لمكافحة الارهاب وما يسبقها او يتخللها من اجراءات البحث والتعاون والتنسيق ومختلف تدابير المكافحة الاخرى. والواقع ان معظم هذه التدابير أتت تلبية لقراري الجمعية العمومية للامم المتحدة الرقم 49/60 و51/210 تاريخ 9/12/94 و17/12/96 والمتعلقين باجراءات مكافحة الارهاب الدولي.
والواقع ان هذا التعاون العربي في التصدي للارهاب يصبّ في المصلحة العربية العامة بقدر ما يشير الى استجابة الرأي العام الدولي من جهة والى ابراء الذمة الاسلامية من هذه الاعمال التي تنسب اليها من جهة ثانية. ولعل من المصلحة العربية العامة ايضاً ان يتحقق انضباط عربي شامل في المنطقة يمهد لاستقرار سياسي عام ويكون منطلقاً لازدهار اقتصادي موعود.
ولكن الملاحظ هنا ان هذه التدابير الامنية والادارية والقضائية قد أخذت الحيّز الاكبر من المعاهدة التي تتجه اصلاً لحماية الامن وسلامة النظام العربيين اكثر مما تتجه الى الاهتمام بالمدنيين الابرياء. واذا كان من المعروف ان المعيار الاساسي للعمل الارهابي هو ان يكون موجهاً ضد مدنيين ابرياء وذلك في سياق عمل عنيف مخطط له... فإن هؤلاء المدنيين يشكلون الركيزة الاساسية لأي عمل قانوني أو سياسي.
واذا كان من حق الناس ان يعيشوا في سلام واستقرار نفسي ومادي فإن من واجب الانظمة السياسية ان توفر لهؤلاء الناس كافة حقوقهم. اما اذا صدرت معاهدة جماعية تركز على حق الموظفين الاداريين والعسكريين بالحصانة وعلى حق المخبرين بالحماية الرسمية فإن الانظمة السياسية العربية تبقى موضع شك المواطن المدني العربي ان لم نقل موضع شكواه.