ما مفهوم النظام؟

لو كانت لديك معاملة لدى جهة حكومية، وكان ينقصها مستند أو إجراء، فسيرفض الموظف المختص المعاملة لكونها مخالفة للنظام. فما الذي يقصده ذلك الموظف تحديدا؟ هل يستند في ذلك إلى نص في نظام ما، أو إلى نص في لائحة تنفيذية، أو أن الأمر مرتبط بقرار داخلي أو تعميم فني أو خطاب تعميمي صادر من إحدى إدارات الجهة الحكومية المعنية؟ في الحقيقة ليس من السهل لغير المختص الاجابة على ذلك. ما نعلمه هو أن كل ماسبق يشكل في مجموعه منظومة القواعد والأحكام القانونية المنظمة لنشاط معين، ويشار إليها مجازا بالنظام. فهل هذا يمثل اشكالية تستوجب التوقف عندها ومعالجتها. الجواب في رأينا نعم.
لتوضيح ذلك يلزمنا ابتداء التطرق لأوجه الاختلاف الرئيسة لمصادر التنظيم المشار إليها، كما يلي:
1- درجة المصدر التنظيمي. فالنظام يصدر بموجب مرسوم ملكي، أما اللائحة التنفيذية فتصدر بقرار وزاري تنفيذا للنظام. وهي بذلك تختلف عن اللوائح التنظيمية التي تتميز بآلية اصدار مشابهة للنظام. أما القرارات الداخلية والتعاميم الفنية والخطابات التعميمية فتصدر من الادارات التابعة للجهة التنفيذية (وزارة – مؤسسة عامة إلخ).
2- مدى وجوب مراجعتها من السلطة التنظيمية. فالنظام وحده هو ما يلزم مراجعته من السلطة التنظيمية (مجلسي الوزراء والشورى)، أما بقية المصادر الأخرى بما في ذلك اللوائح التنفيذية فتعد وتصدر من الجهة التنفيذية دون عرضها على السلطة التنظيمية.
3- مدى وجوب نشرها في الجريدة الرسمية من عدمه، ضمانا لعلم المخاطبين بها. ففي حين تتطلب الأنظمة واللوائح التنفيذية نشرها في الجريدة الرسمية لتدخل حيز التنفيذ، لا يحتاج ما عداهما ذلك.
وقد يبدو للوهلة الأولى أن لا ضير من وضعها الحالي، غير أنه إذا تمعنا قليلا فسيتبين لنا وجود اشكالية في أكثر من موطن:
فأولا: إن عدم مراجعة السلطة التنظيمية للوائح التنفيذية مثلا، يعد في حد ذاته اشكالية في رأينا. ذلك أن هناك من اللوائح التنفيذية والعديد من القرارات والتعاميم الداخلية، ما تحتوي بنودها على قواعد وأحكام قانونية مهمة تمس مصالح البلاد والعباد، مما يثير التساؤل حول مدى وجوب مراجعتها من جهة أعلى من عدمه.
وثانيا: إن في قيام الجهة التنفيذية بإصدار قرارات وتعاميم داخلية لمعالجة حالات لم يتطرق لها النظام المعني ولائحته التنفيذية مع تطبيق بعضها بأثر فوري، دون نشرها في الجريدة الرسمية، ما يثير التساؤل حولها فضلا عن كيفية العلم بها تمهيدا لتطبيقها.
وثالثا: اختلاف عدد القواعد والأحكام القانونية الواردة في نظام صادر بمرسوم ملكي بالنسبة إلى مجمل القواعد والأحكام القانونية المنظمة لنشاط ما مقارنة مع غيره من الأنشطة. فمثلا نشاط "العمل"، نلاحظ أن نظام العمل يشكل النسبة الأكبر للقواعد والأحكام القانونية لهذا النشاط، فقد ورد هذا النظام في مئتين وخمس وأربعين مادة، أما لائحته التنفيذية فقد وردت في أربع وعشرين مادة فقط. بينما يمكن ملاحظة أن النسبة تختلف كثيرا في نشاط "التأمينات الاجتماعية" مثلا. ففي حين ورد نظام التأمينات في سبعين مادة فقط، صدرت لوائحه التنفيذية الأربع بما مجموعه مئة وست وعشرون مادة. ولو طبقنا افتراض نسبة مئوية على هذين المثالين، لوجدنا أن القواعد القانونية الواردة في نظام العمل تمثل نسبة 91 في المائة تقريبا من اجمالي القواعد والأحكام القانونية لهذا النشاط، بينما لا تتجاوز القواعد والأحكام القانونية الواردة في نظام التأمينات نسبة 36 في المائة من اجمالي القواعد والأحكام القانونية لهذا النشاط. أما في نشاط السوق المالية مثلا فتنخفض النسبة إلى ما دون ال20 في المئة. وذلك كله دون احتساب القواعد والأحكام القانونية الواردة في المصادر الأخرى المشار اليها. وإن كنا نعلم أن الأنشطة تختلف بطبيعتها مما ينتج عنه اختلاف النسبة المشار اليها، إلا أن الفروقات لا ينبغي أن تصل إلى تلك المستويات، ذلك أنه كلما زادت نسبة القواعد والأحكام القانونية الواردة في النظام في نشاط ما، كلما دل ذلك على أن قواعده وأحكامه القانونية أكثرَ مراجعة من السلطة التنظيمية وهو المطلوب.
لذا أقترح على الجهات المختصة إعداد نظام متكامل ينظم آلية اصدار تلك القواعد بما في ذلك القواعد والأحكام القانونية التي ترد في صورة قرارات داخلية أو تعاميم فنية أو خطابات تعميمية. وقد يكون من المناسب تعيين ممثل لهيئة الخبراء في الجهات الحكومية أسوة بوزارة المالية، بحيث لا تصدر أي قاعدة قانونية في أي صورة إلا بعد مراجعتها من ممثل الهيئة مع ارسال صورة منها للهيئة. أو كخيار آخر قد يكون أيسر، استحداث إدارة في مجلس الوزراء لمراجعة اللوائح التنفيذية والموافقة عليها قبل صدور القرار الوزاري باعتمادها أو بالتزامن مع مشروع النظام، مع إلزام كافة الجهات التنفيذية بتزويد تلك الادارة بصورة من أي قرار داخلي أو تعميم فني أو خطاب تعميمي تصدره تلك الجهات، أو إلزامها بنشره في موقعها على شبكة الانترنت لاتاحة وتسهيل الاطلاع عليه.
* محام ومستشار قانوني