الدور الجديد لحلف الأطلسي ... ومبادئ الشرعية الدولية

ارتبط تدخل حلف شمال الأطلسي العسكري ضد يوغوسلافيا بمحاولة صياغة دور عالمي جديد للحلف، بالتزام خاص من الولايات المتحدة، في اطار النظام الدولي، قيد التشكيل منذ انتهاء الحرب الباردة وانهيار الاتحاد السوفياتي في مطلع التسعينات. ويتمثل جوهر هذا الدور، كما طرحته الولايات المتحدة خلال قمة حلف الأطلسي الاخيرة في شهر نيسان ابريل الماضي، في توسيع مهمة الحلف وظيفياً من الدفاع عن "أمن" الدول الاعضاء الى الدفاع عن مصالح الدول الاعضاء. ويبدو أن هذا الدور انما يستهدف في الواقع، ارساء اسس هيكل جديد للسلطة في النظام الدولي يمثل حلف الأطلسي الطرف الفاعل الاساسي فيه، ومن اشتراطات فاعلية هذا الهيكل أن يتيح للحلف اطاراً شرعياً، مستقلا عن الاطار الشرعي التقليدي المتمثل في الامم المتحدة لاستخدام قوته وتحقيق مصالحه. وسنحاول في ما يلي استخلاص بعض دلالات تدخل الحلف الاخير هذا حول ما يمكن أن يتوفر لدوره الجديد من شرعية.
يقتضي البحث في شرعية تدخل حلف الأطلسي العسكري في الصراع الدائر في اقليم كوسوفو تحديد طبيعة التكييف القانوني لهذا الصراع من ناحية، والاساس القانوني الذي يحدد اطار عمل حلف الأطلسي كتكتل عسكري من ناحية اخرى.
اتضح منذ البداية تبلور موقف دولي يؤكد اهمية المحافظة على وحدة اراضي يوغوسلافيا، حفاظاً على الاستقرار الاقليمي في منطقة البلقان، إلا أن هذا الموقف الدولي ذاته - باستثناء الموقف الروسي - اعترف، من جهة اخرى، لألبان الاقليم بصفة الثوار. يتضح ذلك من الاعتراف لممثليهم، سواء القيادة التقليدية متمثلة في ابراهيم روغوفا او العناصر الراديكالية التي تتبنى الكفاح المسلح متمثلة في جيش تحرير كوسوفو، بأهلية التفاوض لتسوية الازمة والاعتراف بحقهم في حكم ذاتي موسع، وتبلور هذا الموقف بجلاء خلال مفاوضات رامبوييه التي جرت في شباط فبراير الماضي في باريس والتي اسفر فشلها، نتيجة رفض الرئيس اليوغوسلافي خطة مجموعة الاتصال الدولية لاقرار السلام في الاقليم، عن بدء حملة حلف الأطلسي ضد يوغوسلافيا.
اعتبر المجتمع الدولي، بالتالي، الصراع الدائر بين قوات الامن الصربية وألبان الإقليم بمثابة حرب أهلية، الامر الذي كان يقتضي، من منظور القانون الدولي، التزام مختلف الاطراف الدولية مبدأ الحياد. وفي هذا الاطار، فإن حق التدخل الدولي يقتصر على الامم المتحدة في حال ما اذا مثل تفاقم الصراع الداخلي في يوغوسلافيا، تهديداً للسلم والامن الدوليين. ووفقاً لأحكام نظام الامن الجماعي الواردة في الفصل السابع من ميثاقها، أو للتنظيمات والوكالات الاقليمية يحق لمجلس الامن، وفقاً لنص المادة الثالثة والخمسين، استخدامها في اعمال القمع، كلما رأى ذلك ملائماً، ويكون عمل هذه التنظيمات، حينئذ، تحت مراقبته واشرافه، أما هي بذاتها فإنه لا يجوز بمقتضاها أو على يدها القيام بأي عمل من أعمال القمع بغير إذن المجلس.
إلا أن حلف الأطلسي كتكتل عسكري يختلف عن تلك التكتلات الإقليمية غير العسكرية التي يخول ميثاق الامم المتحدة لمجلس الأمن استخدامها في اعمال القمع، ذلك أن الحلف يستند مثل غيره من التكتلات العسكرية الى المادة 51 من ميثاق الامم المتحدة وفلسفتها التي تقوم على مبدأ الدفاع الجماعي عن النفس Collective self Defence، الذي لا يبيح اللجوء الى استخدام القوة العسكرية إلا رداً على اعتداء قوة مسلحة أو درءاً لاحتماله، في حين تستند هذه التكتلات الاقليمية الى المواد من 52 الى 54 من الميثاق، والتي تقوم فلسفتها على مبادئ الامم المتحدة ذاتها بما فيها الامن الجماعي Collective security.
إلا أنه، ونتيجة للشلل الذي يعاني منه نظام الامن الجماعي، عرف العمل داخل مجلس الامن امكانية تفويض دولة او مجموعة من الدول التي تمتلك الامكانات العسكرية واللوجستية اللازمة، إقرار السلم والامن الدوليين في نزاع بعينه.
وعلى رغم كون مبدأ التفويض هذا، يتعرض لانتقادات واسعة من قبل عدد من فقهاء القانون الدولي، إلا أنه كان سيمثل إطار الشرعية الوحيد، الذي كان يمكن للمجلس توفيره لتدخل حلف الأطلسي في البلقان، ويجد ذلك تفسيره في حقيقة أن الصراع الدائر في اقليم كوسوفو لا يمثل عدواناً مسلحاً مباشراً ضد أي دولة من دول الحلف، يتيح لهذا الاخير إعمال مبدأ الدفاع الجماعي عن النفس.
عُني مجلس الامن، باعتباره الجهاز الذي عهد إليه اعضاء الامم المتحدة وفقاً لنص المادة 24 من ميثاقها "بالتبعات الرئيسية في امر حفظ السلم والامن الدوليين"، بالصراع الدائر في كوسوفو، وكان من البديهي أن يحظى صراع مثل هذا باهتمام وعناية مجلس الامن نظراً الى ما يحمله من تهديدات بالانتشار عبر منطقة معقدة ومتداخلة التركيب الاثني تسيطر عليها اجواء التوتر والاضطراب بشكل شبه مستمر منذ نهاية الحرب الباردة، إلا أن المجلس عجز في مواجهة معارضة كل من روسيا والصين مبدأ التدخل العسكري الخارجي في الصراع، عن إقرار اي اجراءات قسرية، في إطار الفصل السابع، لانهاء الصراع، حيث خشي الاميركيون مواجهة فيتو روسي في حال طرح مشروع قرار مماثل للتصويت في المجلس، واقتصر دور مجلس الامن، بالتالي، حتى ما قبل بدء عمليات حلف الاطلسي العسكرية على اصدار قرارين: حدد اولهما، وهو القرار رقم 1199 الصادر في 23 أيلول سبتمبر 1998، الاجراءات التي ينبغي على بلغراد تنفيذها لوقف تفاقم الصراع، ونص في مادته السادسة عشرة على أن المجلس سيقرر، في حال عدم تنفيذ هذه الاجراءات، اتخاذ اجراءات اضافية لحفظ او استعادة السلام. وقد صدر هذا القرار بالاجماع مع امتناع الصين، اما القرار الثاني وهو القرار رقم 1203 الصادر في 24 تشرين الاول اكتوبر 1998 فقد صدق على الاتفاق الذي توصل اليه المبعوث الاميركي ريتشارد هولبروك Richard Holbrooke مع الرئيس اليوغوسلافي ميلوشيفيتش جاعلاً من التعهدات التي تضمنها انسحاب جزء كبير من القوات الصربية في كوسوفو، بدء مفاوضات، وغيرها التزامات دولية.
ولم يتمكن المجلس من العودة الى ممارسة مسؤوليته الاساسية في الحفاظ على السلم والامن الدوليين إلا بعد توصل وزراء خارجية دول حلف الأطلسي الثلاث الدائمة العضوية في المجلس وروسيا في الثامن من شهر حزيران يونيو الماضي، في إطار مجموعة الثماني التي تتكون من الدول الاعضاء في مجموعة الدول الصناعية السبع الكبرى، بالاضافة الى روسيا الى قرار يصدر عن مجلس الامن بخصوص تسوية الصراع في كوسوفو وانهاء ضربات الحلف الجوية ضد يوغوسلافيا. وسمح هذا الاتفاق بإعادة تفعيل دور الامم المتحدة في الازمة، خصوصاً مع إصرار روسيا على أن يتم تنفيذ بنود خطة التسوية في اطار المنظمة الدولية، وعلى ان تتولى هذه الاخيرة الاشراف على ادارة الاقليم حتى تتم اقامة حكم ذاتي موسع فيه ضمن السيادة اليوغوسلافية. وجاء هذا الاصرار الروسي تفادياً لاطلاق سيطرة حلف الأطلسي على الاقليم، وتجنباً لان يعتبر هذا الاتفاق اقراراً بشرعية أي تدخل منفرد للحلف في اي منطقة في العالم، وبناء عليه اصدر المجلس في العاشر من حزيران 1999 قراره الرقم 1244 الذي اعتمد هذا الاتفاق. وعلى رغم ان هذا القرار يخول صراحة قوة حفظ السلام التي ستتشكل بناء عليه، المحافظة على وقف اطلاق النار وفرضه في حال الضرورة اي حق استخدام القوة لضمان الالتزام بهذا الوقف، فإنه من الواضح انه ينصرف الى عمل قوات حفظ السلام التالي له، وليس الى تدخل حلف الاطلسي السابق عليه.
يتضح من العرض السابق ان مجلس الامن عجز عن توفير غطاء شرعي لتدخل حلف الأطلسي العسكري الذي لم يتعد، في الواقع، كونه تدخلاً منفرداً من قبل الحلف في ازمة لا تمثل بأي حال عدواناً مباشراً ضد اية دولة من دوله، يتيح له كما سبقت الاشارة إعمال نظام الدفاع الجماعي عن النفس. وامام هذه المعضلة القانونية التي لم تغب عن اذهان الساسة وصانعي القرار في دول الحلف، لجأ هؤلاء الى استخدام المبرر الاخلاقي التدخل لاعتبارات انسانية كأساس لإضفاء الشرعية على عمليات الحلف العسكرية، فقد صرح رئيس الوزراء الفرنسي، ليونيل جوسبان، على سبيل المثال بأنه "حيث ان مجلس الامن لم يعد قادراً على العمل، فإننا يجب ان ننهض بمسؤولياتنا، وأنه امام المأساة الانسانية فإن المعضلة القانونية الاستناد الى قرار من الامم المتحدة يجب تجاوزها".
إلا انه يجوز في هذا السياق التساؤل حول استبعاد الحلف، في مواجهة عجز مجلس الامن هذا، خيار اللجوء الى الجمعية العامة استناداً الى هذا القرار، والمعروف باسم "قرار الاتحاد من اجل السلام" لتحل محل مجلس الامن، في حال عجزه عن ممارسة مهامه، لاتخاذ ما تراه من ترتيبات لمواجهة الازمات التي من شأنها تهديد السلم والامن الدوليين، وتوجيه التوصيات الملائمة للاعضاء حول الاجراءات الجماعية اللازم اتخاذها بما في ذلك استخدام القوة عند الاقتضاء. وكان من شأن صدور توصية مثل تلك ان توفر إطاراً شرعياً لتدخل حلف الأطلسي، إلا أن إغفال هذا البديل يوحي بوجود رغبة باستبعاد اي دور للأمم المتحدة، والعمل على خلق إطار بديل لقواعد الشرعية الدولية يتيح للحلف استخدام القوة العسكرية في اي منطقة في العالم إذا لاح اي خطر من شأنه المساس بمصالح اعضاء الحلف.
وفي الواقع فإن القبول بتهميش المنظمة العالمية لمصلحة اي تكتل محدود من الدول سيمثل، من ناحية، خطراً على مبدأي العدالة والمساواة التي مثلت الامم المتحدة محاولة لتكريسهما في السياسة الدولية، ومن ناحية اخرى تأكيداً لهيمنة مصالح الدول الاعضاء في حلف الأطلسي. لكن ما مدى تجانس هذه المصالح ذاتها؟ ذلك هو التساؤل الذي يجسد، في اعتقادنا، حدود الفاعلية الحقيقية التي يمكن ان تتوفر لاي دور جديد منظور للحلف في النظام الدولي. ويرتبط هذا التساؤل ارتباطاً وثيقاً بجوهر بنية التحالف الغربي وبالتغيرات التي لحقته من جراء التطورات المعرفية والتكنولوجية وانعكاساتها الاقتصادية والاجتماعية والاتصالية على طبيعة العلاقات الدولية من ناحية، ومن جراء تغير هيكل القوة في النظام الدولي عقب انهيار الاتحاد السوفياتي وانتهاء الحرب الباردة من ناحية اخرى.
ويثير اللجوء الى مثل ذلك المبرر الاخلاقي، هو الآخر، ثلاثة تساؤلات وقضايا اشكالية مهمة يمتد مداها ليشمل شكل وبنية النظام الدولي ككل وعلاقات القوة السائدة داخله، ولعل اول هذه التساؤلات واقربها الى الذهن هو ذلك المتعلق بمدى كفاية المبرر الاخلاقي لتفسير التزام الحلف بتحمل كلفة التدخل العسكري واحتمال وجود دوافع اخرى غير معلنة لهذا الالتزام. اما ثانيها، فيتعلق بالآثار التي يمكن ان يخلفها الاستناد الى مثل ذلك المبرر الاخلاقي كأساس لشرعية السلوك في النظام الدولي بدلاً من شرعية الاطار القانوني ممثلاً في المنظمة العالمية، والذي سعى المجتمع الدولي الى ترسيخه بهدف ضبط وتنظيم التفاعلات الدولية منذ انتهاء الحرب العالمية الاولى، واخيراً، ينصرف التساؤل الثالث الى مدى الاتساق بين الغايات والوسائل، او بعبارة اخرى مدى فاعلية التدخل العسكري كأسلوب لتسوية ومواجهة التهديدات الامنية الجديدة التي تطرحها الصراعات الاثنية، المتزايدة منذ انتهاء الحرب الباردة، حتى اصبحت تمثل احدى الخصائص المميزة للنظام الدولي في مرحلته الانتقالية الحالية؟
* كاتب مصري