«برنامج مستقبل سورية» يرسم «خريطة طريق» دستور ما بعد النزاع: إتفاق سياسي يليه إعلان دستور موقت يحضّر المناخات لصوغ الدائم

يرسم «برنامج الأجندة الوطنية لمستقبل سورية» التابع ل «اللجنة الاقتصادية والاجتماعية لغرب آسيا في الأمم المتحدة» (إسكوا)، في وثيقة يطلقها عبر موقعه الإلكتروني www.unescwa.org/nafs «خريطة طريق» للمسار الإجرائي لدستور ما بعد النزاع.
وتهدف الدراسة الدستورية إلى «تقديم الدعم والمشورة لمسار التفاوض الدستوري السوري»، وتتضمن عرضاً ل «الخيارات والبدائل الدستورية التي تبنّتها دول شهدت أزمات وتحديات كالتي تعاني منها سورية حالياً، فلجأت إلى استخدام الدستور إمّا وسيلةً لمواجهة تداعيات تلك الحروب والأزمات ونتائجها، أو غايةً كان الوصول إليها يكفل تحقيق السلام المنشود».
وعلى مدى سنة ونصف السنة انكب نحو 1700 خبير سوري من مختلف الأطياف على إعداد الوثيقة بالتعاون مع خبراء محور الحوكمة والتحول الديموقراطي وبناء المؤسسات في برنامج الأجندة الوطنية لمستقبل سورية. ويقول فريق الخبراء في برنامج الأجندة الوطنية، إن «الخبراء السوريين حين بدأوا العمل التقني على المشروع تراجعت الأجواء الاستقطابية بينهم وراحوا يبحثون معاً عن قطاعات مفتاحية للمستقبل الدستوري لبلدهم».
ويُعد المسار الدستوري أحد أعقد مسارات التفاوض في عملية السلام السورية القائمة، نظراً إلى تباين مواقف أطراف النزاع حوله، فضلاً عن كونه الإطار الجامع الذي ينبغي أن تتجسد فيه كل التوافقات الأخرى التي ستتم وستمهد لانتقال سورية من حال العنف والنزاع إلى مرحلة التعافي والسلام. وكانت تمت الإشارة إلى القضايا الدستورية بصورة مبكرة من مسار عملية التسوية السلمية، وذلك بموجب وثيقة جنيف الصادرة عن اجتماع مجموعة العمل من أجل سورية الذي عقده المبعوث الخاص المشترك للأمم المتحدة وجامعة الدول العربية لسورية في جنيف في 30 حزيران (يونيو) 2012. ونصت الوثيقة على أنه «يُمكن أن يُعاد النظر في النظام الدستوري والمنظومة القانونية. وأن تُعرض نتائج الصياغة الدستورية على الاستفتاء العام». وتكررت الإشارة، بعد ذلك، إلى مسألة الدستور في العديد من الوثائق الصادرة حول النزاع السوري وصولاً إلى ترسيخها في القرار 2254 (2015) الذي بات يُشكّل المرجعية المُتّفق عليها وإطار العمل الناظم لعملية التفاوض الحالية.
وجاء في هذا القرار أن مجلس الأمن «يُعرب عن دعمه عملية سياسية بقيادة سورية تُيسّرها الأمم المتحدة... وتُحدد جدولاً زمنياً وعملية لصياغة دستور جديد».
فبعدما كان الأمر في وثيقة جنيف يقتصر على «إمكان إعادة النظر في النظام الدستوري»، صار أمراً حتمياً في القرار الدولي تحديد «جدول زمني وعملية لصوغ دستور جديد»، ولاحقاً أصبح الدستور أحد «السلال الأربع» التي يتم التفاوض حولها في جنيف بين وفدي الحكومة والمعارضة.
يقول عدد من أعضاء فريق «الحوكمة وبناء المؤسسات والتحول الديموقراطي» في الأجندة الوطنية ل «الحياة»، إنه «سبق أن نشرنا ورقة عن الدستور السوري، في محاولة لفهم التاريخ الدستوري لسورية وكيفية المشاركة في صنع الدساتير، وصولاً إلى دستور 2012 وكل القضايا الخلافية التي تلته وحالات الانشقاق حوله، ووضعنا توصيات عن كيفية انطلاق السوريين صوب دستور يعكس عقداً اجتماعياً حقيقياً بينهم».
ويشيرون إلى أن «الأسئلة التي بقيت مطروحة هي: هل نعتمد دستور 2012 ونعدله قليلاً أم دستور 1950 ونعدله، أم نصوغ دستوراً جديداً؟ وكانت الآراء مختلفة، وفي خطوتنا الحالية حاولنا البحث عما فعلته دول أخرى اختبرت عمليات انتقال إما بسبب الصراعات أو الاستقلال عن دولة أخرى أو في حال الانتقال السلمي للسلطة. درسنا 22 دستوراً واستخلصنا أفضل الدروس. ووجدنا أنه منذ العام 1975 وحتى العام 2003، فإن ثلث الوثائق الدستورية التي صدرت كانت طبيعتها موقتة، وتتناول قضايا على علاقة بتحول المجتمعات. وأحصينا نحو 30 وثيقة دستورية موقتة. وحاولنا أن نفهم أين يصب الأمر في الحالة السورية، ووجدنا أن من المهم أن تضع سورية وثيقة دستورية موقتة قد تحمل أسماء مختلفة، قد تسمى مبادئ دستورية أو دستوراً موقتاً أو إعلاناً دستورياً، على أن يكون طابعها موقتاً وليست الدستور الدائم للبلاد».
ورأوا أن «نتائج النزاع في سورية كانت كبيرة إلى حد يتطلب معالجة على المستوى الدستوري، وعادة لا تكون واردة تقليدياً في الدساتير القائمة، مثل مسألة اللجوء والنزوح وهذه قضية موقتة بطبيعتها، ويجب أن تكون المعالجة موقتة، ثم هناك مسألة السلم والصلح، ويجب التعامل مع الأمر على أنه شرخ اجتماعي يتطلب سياسة واضحة تكون مركّباً أساسياً من مركّبات السلام وتتطلب تدابير من الثقة وإعادة التماسك الاجتماعي، ما يعني الحاجة إلى قوة دستورية أكبر من مجرد إجراء تفاوضي أو إجراء إداري».
أمراء الحرب وتهميش الآخرين
ويشدد خبراء في الفريق على أهمية مثل هذا الدستور الموقت «لأنه يحضر المناخات التي تحتاج إليها الدساتير الدائمة لتتشكل في ظلها، إذ عادة بعد الحروب يكون الصوت الأعلى لأمراء الحرب، وبالتالي فإن أي تسرع في صوغ دستور دائم سيعكس مصالح هذه الفئات ويهمّش أصوات مجموعات كبرى من المجتمع السوري ومنها مجموعات اللاجئين. فهناك حاجة إلى تمهيد الظروف لعودة هؤلاء وبالتالي إشراكهم في تشكيل العقد الاجتماعي الجديد، وإلا فإن 6 ملايين سوري لن يكون لهم صوت في مستقبل البلاد وسيجري تهميش حقيقي لحجم كبير من التعداد السكاني».
وتتطلب المرحلة الانتقالية، وفق فريق الحوكمة، «مؤسسات انتقالية»، ويقول أعضاء الفريق إن الأمر «غير موجود في الدستور ولا في الدساتير المقترحة ولا بد من تأسيس ذلك في إطار موقت، ومن هذه المؤسسات مثلاً، الجهة التي ستصوغ الدستور الدائم، جمعية تأسيسية فرضاً، لأنه لا يوجد إجماع على أن مجلس الشعب القائم يمكنه أن يكون المكان الذي يعكس أصوات كل السوريين».
ويتوقف أحد أعضاء الفريق عند «الغياب الكامل للبنية التحتية للقياس التمثيلي». ويعتبر أن «الناس الذين خرجوا من الحروب يكون القياس التمثيلي لديهم عاطفياً، ورأينا أمثلة في دول الربيع العربي، حيث عكس التمثيل حالة عاطفية غير قابلة لأن تكون مقياساً سليماً. فالناس في حاجة إلى إعطائهم الوقت لاستعادة أنفاسهم».
ويعتقد عضو آخر في الفريق أن هناك «صعوبة لإنتاج برلمان جديد أو حتى إجراء استفتاء شعبي ولا بد من إجراءات غير مألوفة وموقتة يحصل خلالها الحل. واقترحنا تأجيل انتخاب أعضاء الجمعية التأسيسية التي ستتولى صوغ الدستور الدائم إلى ما بعد سنتين من الاتفاق السياسي، بحيث نضمن خلال السنتين أن تكون هناك حالة من الاستقرار والأمن النسبي تسمح للناس بمشاركة مجتمعية في التفكير بأهم العناوين المطلوبة للدستور الدائم وتشكيل العقد الاجتماعي الذي يراد عكسه. وخلال هاتين السنتين يكون حجم الأمان مقبولاً، وتحصل عودة مقبولة لنسبة من اللاجئين ليكونوا شركاء في العملية، ومن جهة أخرى يمكن أن تتبلور خلال السنتين أحزاب سياسية تستطيع خوض العملية الدستورية، وبانتهاء السنة الثانية وإذا حصل انتخاب للجمعية التأسيسية، عندها يمكن في السنة الثالثة العمل على صوغ الدستور الدائم».
الدساتير السابقة وما يجب تجنبه فيها، قال أحد خبراء الفريق: «لكل دستور مشكلاته، لكن القاسم المشترك بينها كلها إشكالية أساسية، وهي أنها بغالبيتها باستثناء دستور 1950، لم تكن نتيجة مشاركة مجتمعية واسعة ولم تعكس عقداً اجتماعياً حقيقياً للسوريين وإنما تم صوغها بطريقة غير ديموقراطية بشكل من الأشكال. والثغرة الثانية التي لا تجعل تلك الدساتير صالحة لاعتمادها في المرحلة المقبلة أنها لا تعالج ولا تتطلع إلى آثار النزاع الكبيرة في سورية والتي تحتاج في أي وثيقة دستورية للمعالجة وأهمها موضوع اللاجئين والمصالحة والجيش والقوى الأمنية وعلاقتهم بالدستور والميليشيات وما له علاقة بالملكيات والمشكلات التي حصلت بشأنها خلال النزاع ومسألة العفو والمعتقلين. كما أن الهيئات التي كانت تصوغ الدساتير السابقة والتي كان يفترض أن تكون منتخبة، هي في الغالب معينة، باستثناء دستور 1950، حيث كان هناك انتخاب، ويعتبره بعضهم دستوراً ديموقراطياً بشكل من الأشكال، لكن لا يكفي أن تكون الهيئة التي تريد صوغ الدستور منتخبة وإنما يجب أن تواكب الأمر، خصوصاً بعد النزاع، نقاشاتٌ مجتمعية أوسع وليس على مستوى لجنة الصياغة فقط، لينخرط فيها المفكرون السوريون والمجتمع المدني والأحزاب وقادة الرأي والمجموعات النسائية وكل مركبات المجتمع السوري».
قوى الأمر الواقع
لا ينفي فريق الخبراء «عملية الشد التي سيمارسها كل طرف لمصلحته خلال المسار التفاوضي». وتعتبر «أن اقتراح الدستور الموقت هو لتنظيم هذه العملية على خلفية الاتفاق السياسي، لذلك هناك حاجة إلى آليات تمثيل ومشاركة، حتى لا يكون الأقوى هو من يسحب التمثيل في اتجاهه، بمن في ذلك الضامن الإقليمي والدولي».
ويؤيد فريق العمل على الوثيقة اقتراح مؤتمر حوار وطني سوري «إذا تم بطريقة تعكس فعلياً الحوار الوطني وليس بطريقة مسخ».
وسبق لفريق العمل أن قدم ورقة عن مشروع الدستور المقترح من الجانب الروسي، لكنه يكشف عن «أن كل الأطراف السوريين أجمعوا على عدم موافقتهم عليه، لأن الدستور الذي لا يعبر عن حالة توافق سوري يفقد معناه وقوته في المساهمة في إخماد الصراع وينقل البلد إلى مستقبل مختلف، ومن المآخذ عليه غياب آليات صوغ الدستور، وهي عادة تكون أهم من الدستور لأنها تقول رأي الناس وماذا يريدون، أما مضمون الدستور الروسي فحصلت مراجعات له من قبل أطراف أقرب إلى الحكومة السورية ومن أطراف تعتبر أقرب إلى أجواء المعارضة وكانت لهم مآخذ كثيرة عليه وربما كان المشروع الروسي من الأشياء القليلة التي اتفق عليها الجميع».
وكانت هذه المراجعة أرسلت إلى المبعوث الأممي وإلى كل الأطراف المعنيين بالنزاع السوري.
الحد من السلطة المطلقة
يحرص فريق العمل على ضرورة «ألا تمس أي وثيقة دستورية موقتة بوحدة البلاد وسلامتها الإقليمية»، ويقول أعضاء فيه إن «أي نص دستوري موقت يجب أن يتجنب تغييرات جذرية في شكل الدولة وطبيعتها، لأن الموجودين حول طاولة المفاوضات اليوم لا يمكنهم أن يقولوا إنهم الناطقون باسم كل الشعب السوري، ما يخولهم القيام بمثل هذه التغييرات الكبرى. قد يتحدثون عن لامركزية إدارية أوسع في المرحلة الانتقالية لكن الانتقال مثلاً إلى الفيدرالية إذا تم هذا الأمر فمكانه في الدستور الدائم للبلاد ونتيجة مشاورات مجتمعية كبرى».
ويشير هؤلاء إلى أن الوثيقة التي قدمها المبعوث الأممي إلى الأطراف المتفاوضين في جنيف تتحدث عن لامركزية إدارية غير سياسية على الأقل في المرحلة الحالية».
ويحذر فريق العمل من «اللجوء إلى أساليب غير ديموقراطية لصياغة أو اعتماد الدستور مع العلم أن الأمر ليس باليسير»، ومن الأمور التي يشير إليها «الحد من السلطة المطلقة للسياسيين وقوى الجيش والأمن». ويقول أحد أعضاء الفريق: «إن الحد من هذه السلطة المطلقة يترجم بقرار من السوريين، نحن نضع المبدأ وليس لدينا اقتراحات بشأنه، نضع نصوصاً استخدمتها دول أخرى كانت دساتيرها انتقالية ووجدت أجوبة لمشكلات من هذا النوع. لا نقول إنه الجواب الأفضل للحالة السورية وإنما نقول هذه بعض الأفكار التي يمكن التنور بها إذا أرادوا التفتيش عن أفكار لمعضلاتهم، والأمر سيكون ضمن الاتفاق السياسي. نحن نطرح مبادئ ولا نقول كيف تقسم السلطة».
التجربة العراقية
تورد الوثيقة الدستورية تجارب دول بينها العراق، لكنها تشير إلى أنه «لا يوجد نموذج محدد وموصى به لإدارة أي مرحلة انتقالية في سورية، فالظروف الخاصة بكل دولة وطريقة الانتقال هي التي تحدد مسار ومضمون عملية التحول والانتقال، علماً أن ثمة أفكار جيدة ويمكن إسقاطها على ذاك الواقع كما هو حال تحديد أهداف المرحلة الانتقالية وفق دستور بورندي الموقت، وكذلك آلية إدارة السلطة التنفيذية، وأيضاً مصير القوانين النافذة خلال المرحلة الانتقالية وفق الخيار العراقي».
ويقول عضو في فريق الحوكمة: «تكمن الإشكالية عندما نمأسس منتجات النزاع. التحاصص على أساس النزاع يؤدي إلى تجذير النزاع مستقبلاً. الطائف مثلاً هو نوع من الاتفاقات في الحل السياسي التي تمأسس أسباب النزاع وتتحول قنبلة موقوتة مستقبلاً وحالة لا ديمومة للسلام فيها. والورقة المقدمة لا تدرس النزاعات الأقرب إلى النزاع السوري وإنما تأخذ النصوص التي وردت في الدساتير الموقتة من دون تشبيه ما إذا كان سياقها يشبه السياق السوري أبداً، وانما نأخذ النص وكيف تمت صياغته ونقول هذا النص والصياغة ما يعطي أفكاراً للسوريين للاستفادة منها في الصيغة الموقتة ولا يمكن إسقاط حلول دول أخرى على الواقع السوري وخصوصيته. هذا الأمر لا ينجح».
وعن الخصوصية السورية، يشير عضو في الفريق إلى مسألة اللجوء «والذي لم يحصل مثيل له منذ الحرب العالمية الثانية، وفي تجربة البوسنة والهرسك حصل اتفاق مواز للاتفاق السياسي على اعتبار أن لمسألة اللجوء أولوية، وهذه من الأفكار التي يمكن أن يفكر بها السوريون وليس بالضرورة أن تكون الأنسب إليهم لكن لا بد من أن يفكروا في كيفية التعاطي مع قضية النزوح واللجوء في المرحلة الانتقالية».
لا انتخابات في المرحلة الانتقالية
وعلى رغم أن قرار مجلس الأمن 2254 يتحدث عن انتخابات تجرى بعد 18 شهراً من الاتفاق السياسي، يوضح الفريق أن القرار يتحدث عن «صوغ دستور على أساسه تحصل الانتخابات، طبعاً نحن لا نتفق مع هذا القرار لأن 18 شهراً ليست كافية لصوغ دستور، نعتبر أن البلد بحاجة إلى 3 سنوات للوصول إلى اليوم الذي يصبح لديه دستور دائم على أساسه تحصل الانتخابات، كما أن القرار الدولي لا يتحدث عما هي الانتخابات، رئاسية، برلمانية، أو محلية؟ ولاحقاً سيصدر المشروع ورقة نقول فيها إن سورية يمكنها أن تجري انتخابات بلدية في وقت مبكر قليلاً لكن الانتخابات الأخرى لا بد أن تؤجل إلى مرحلة ما بعد صوغ الدستور الدائم بحيث تكون اختمرت الأجواء لتعكس التمثيل الحقيقي للمجتمع السوري أكثر من تمثيل سلطة المال التي أفرزتها الحرب وسلطة الخوف التي تطبع حالياً المجتمع السوري».
ويشير أعضاء في الفريق إلى أن «تحديات كثيرة حول دون إجراء الانتخابات حالياً ليس أقلها عدم قدرة الحكومة على الوصول إلى كل الأطراف خدماتياً وهناك الموضوع الأمني إذ إن هناك مناطق لا يمكن الوصول إليها وهناك إشكالية تمويل العمليات الانتخابية وإشكالية المؤسسات لإدارة الانتخابات».
لكن ألا يمكن هذه الفترة أن تكون فرصة لأمراء الحرب لالتقاط أنفاسهم، يؤكد أحد المشاركين في الدراسة وجود «مخاطرة بالسماح لأطراف غير معجبة باتفاق السلام الذي تم التوصل إليه من أن تستجمع جهودها من أجل تقويضه وتستعيد الفترة السابقة، لذا من المفترض أن يتضمن الدستور الموقت بنوداً وآليات تحمي من انتكاسة قد تحصل وتحفظ الاتفاق السياسي الذي تحقق».
ويعتبر أنه «لا يمكن بناء حالة ديموقراطية حقيقية فيها تنافس بالعودة إلى صناديق الاقتراع في المرحلة الانتقالية، لذلك يصبح ملزماً الاعتماد على نوع من الديموقراطية التوافقية وتكون خاضعة للنص السياسي ولها ضمانات من الرعاة الإقليميين والدوليين للاتفاق السياسي ومن دون ضمانة هؤلاء لا يودي الكلام إلى أي نتيجة نهائية، على أمل الانتقال إلى الديموقراطية التنافسية بعد 3 سنوات».