الاحتياطات الروسية المجمدة تدافع عن أوكرانيا وتعيد بناءها

بعد غزو روسيا لأوكرانيا في فبراير 2022، تم تجميد احتياطيات روسيا من النقد الأجنبي التي تحتفظ بها الولايات المتحدة وحلفاؤها. ومنذ ذلك الحين، اقترح بعض المسؤولين والمعلقين الاستيلاء على تلك الأصول، التي تبلغ ما يقرب من 300 مليار دولار، واستخدام العائدات للدفاع عن أوكرانيا وإعادة بنائها. ويمكن للاحتياطيات الروسية أن توفر للأوكرانيين الدعم الذي هم في أمس الحاجة إليه مع دخول الحرب عامها الثالث. ولا تخلو هذه السياسة من المخاطر أو الجدل: فالاستيلاء على احتياطيات النقد الأجنبي ليس له سوابق اقتصادية أو قانونية تذكر وتأثيراته غير مؤكدة على المدى الطويل.
الاحتياطيات الروسية
في عشية الغزو الروسي لأوكرانيا، أعلن البنك المركزي الروسي عن احتياطيات من النقد الأجنبي تقل قليلاً عن 500 مليار دولار، حوالي 300 مليار دولار منها مقومة بالدولار الأمريكي، أو اليورو، أو الجنيه البريطاني.
قدرت فرقة العمل الخاصة بالنخب والوكلاء والأوليغارشية الروسية، والتي شكلتها مجموعة السبع والاتحاد الأوروبي وأستراليا، الاحتياطيات الروسية المجمدة بمبلغ 280 مليار دولار في سبتمبر 2023. ويتم الاحتفاظ بحوالي 210 مليارات دولار من هذه الأصول لدى يوروكلير. وهي شركة خدمات مالية بلجيكية متخصصة في الاحتفاظ بالأوراق المالية واستثمارها، نيابة عن البنك المركزي الروسي. ومن المرجح أن تكون الاحتياطيات المجمدة المتبقية محفوظة في بنوك الولايات المتحدة والدول الحليفة لها، حيث يوجد نحو خمسة مليارات دولار في الولايات المتحدة.
خطط الاستيلاء
اعتبارًا من منتصف فبراير 2024، تشير التقديرات إلى أن الولايات المتحدة وحلفاءها أرسلوا 280 مليار دولار إلى أوكرانيا في شكل مساعدات عسكرية ومالية وإنسانية.
ولكن الرغبة في إرسال المزيد من المساعدات بدأت تتضاءل، وخاصة في الولايات المتحدة، حيث يظل من غير الواضح ما إذا كان الكونجرس سوف يوافق على حزمة مساعدات أخرى لذا فإن الاستيلاء على الاحتياطيات الروسية يتيح للحكومات الحليفة دعم أوكرانيا من خلال تجنب السياسات الصعبة المتمثلة في إرسال موارد دافعي الضرائب إلى الخارج وجعل روسيا تتحمل فاتورة عدوانها.
وقد حث الرئيس الأوكراني فولوديمير زيلينسكي الحلفاء مراراً وتكراراً على الاستيلاء على الاحتياطيات الروسية، قائلاً في يناير 2024: «كلما خسر المليارات [بوتين] وأتباعه وأصدقاؤه والمتواطئون معه، كلما زاد احتمال ندمه على بدء هذه الحرب». وأخيرا، فإن الاحتياطيات الروسية جذابة من حيث كميتها؛ وسوف تغطي ثلاثة أرباع تكلفة إعادة بناء أوكرانيا وفقًا لتقديرات البنك الدولي بعد مرور عام على الحرب. وكما كتب رئيس البنك الدولي السابق روبرت زوليك فإن الاستيلاء على الاحتياطيات يشكل «عدالة أنيقة» وضخاً تحتاج إليه أوكرانيا بشدة.
الدور الغربي
يرى بعض الباحثين القانونيين أن الرئيس يتمتع بالفعل بسلطة الاستيلاء على الاحتياطيات الروسية بموجب قانون سلطات الطوارئ الدولية لعام 1977، وأن الولايات المتحدة يجب أن تستخدم هذه السلطة رداً على الانتهاكات الصارخة التي ترتكبها روسيا للقوانين والأعراف الدولية. لكن المسؤولين الأميركيين، بما في ذلك وزيرة الخزانة جانيت يلين، أشاروا إلى أن الإدارة لا تمتلك حاليا سلطة الاستيلاء على الاحتياطيات دون اتخاذ إجراء من جانب الكونجرس عندما تكون الولايات المتحدة في وقت السلم. ومنذ ذلك الحين، تمت الموافقة على نسخ من قانون إعادة بناء الرخاء الاقتصادي والفرص للأوكرانيين (قانون ريبو) في لجنة العلاقات الخارجية في مجلس الشيوخ ولجنتي الشؤون الخارجية في مجلس النواب بالإجماع تقريبًا. ومن شأن قانون الريبو أن يمكّن الرئيس من الاستيلاء على احتياطيات النقد الأجنبي الروسية داخل الولايات المتحدة. وقد أشارت إدارة بايدن إلى دعمها لمشروع القانون.
حلفاء الولايات
على الرغم من التحديات القانونية المحلية، فإن الولايات المتحدة تستكشف نهجاً متعدد الأطراف داخل مجموعة السبع للاستيلاء على الأصول الروسية. وتدعم المملكة المتحدة جهود إدارة بايدن داخل مجموعة السبع، على الرغم من أن إيطاليا وألمانيا وفرنسا تشكك بشدة في الشرعية وتخشى الانتقام الاقتصادي من روسيا. وبدأت المفوضية الأوروبية تقييم الخيارات القانونية للاستيلاء على الأصول الروسية في نوفمبر 2022، لكن الدول الأعضاء لم تتمكن من التوصل إلى اتفاق. وتشير المفوضية الأوروبية إلى أنه من غير المرجح أن تواصل المصادرة الصريحة بشكل أكبر.
ويمضي الاتحاد الأوروبي قدماً في اقتراح للاستيلاء على الفوائد على الاحتياطيات الروسية التي تراكمت في يوروكلير منذ فرض العقوبات الأولية. وجمعت يوروكلير حوالي 5 مليارات دولار من الأرباح على الأصول الروسية في عام 2023. ويقدر مسؤولو الاتحاد الأوروبي أن الاقتراح سيدر حوالي 17 مليار دولار على مدى أربع سنوات.
واقترحت الحكومة البلجيكية إصدار ديون لأوكرانيا باستخدام الاحتياطيات الروسية كضمان. وعندما تنتهي الحرب، فإن هذه الخطة من شأنها أن تمنح روسيا فعلياً الاختيار: إما سداد الديون في هيئة تعويضات، أو الإذعان للاستيلاء على احتياطياتها. وعلى عكس الاستيلاء المباشر على الأصول الآن، فإن هذه الصفقة تؤخر المسائل القانونية إلى ما بعد الحرب، عندما يمكن إصدار أحكام التعويضات. وحتى مع ذلك، فإن إصدار الديون المضمونة بالاحتياطيات الأجنبية لدولة أخرى سيكون أمراً غير مسبوق.
قوانين دولية
يقول المدافعون عن المصادرة إنه يمكن الاستيلاء على أصول روسيا بموجب القانون الدولي للتدابير المضادة، الذي يوفر للدول طريقًا لتنفيذ بعض العلاجات غير القانونية في رد متناسب على الإجراءات غير القانونية لدولة أخرى. لكن العديد من المسؤولين والباحثين القانونيين يزعمون أنه لا توجد سابقة وأن مصادرة الأصول لا تتفق مع الفهم التقليدي لكيفية عمل التدابير المضادة، بما في ذلك إمكانية التراجع عنها وتنفيذها في المقام الأول من قبل الدول المتضررة بشكل مباشر.
علاوة على ذلك، تتلقى الاحتياطيات عمومًا أقوى حماية من الحصانة السيادية؛ تحتاج الدول إلى الثقة بأن حقوق الملكية الخاصة بها سيتم احترامها بموجب القانون الدولي حتى تتمكن من المشاركة في الاقتصاد العالمي. لذا فإن العدوان الروسي في أوكرانيا قد يحرمهم من التمتع بالحماية الاحتياطية، ولكن العديد من الدول سوف تتساءل ما هي الحدود على وجه التحديد إذا أصبح الاستيلاء مسموحاً به
وتخطط روسيا بالفعل للطعن في أي مصادرة أمام المحاكم الوطنية والدولية. العواقب الاقتصادية
وعد المسؤولون الروس بمصادرة الأصول الانتقامية إذا أرسلت الولايات المتحدة وحلفاؤها احتياطيات إلى أوكرانيا. وتشير تقارير وسائل الإعلام الرسمية الروسية إلى أن الكرملين حدد ما يقرب من 290 مليار دولار من الأصول الأمريكية والحلفاء في روسيا، وأن بوتين استولى بالفعل على أصول من شركات أوروبية. وأعرب المسؤولون الأوروبيون عن قلقهم بشكل خاص من أن يوروكلير، التي تتمتع بأهمية نظامية تتجاوز الاحتفاظ بالاحتياطيات الروسية، معرضة بشكل كبير لروسيا، وهو ما يمكن استغلاله لتقويض الاستقرار المالي الأوروبي. ويحذر كين روجوف، كبير الاقتصاديين السابق في صندوق النقد الدولي، من أن «المصادرة ستكون عادلة، ولكن من الصعب للغاية تنفيذها نظرا للضرر الذي يمكن أن تسببه روسيا».
كما أن الاستيلاء على الاحتياطيات الروسية قد يفرض أيضاً مخاطر طويلة الأمد على النظام المالي العالمي الذي تقوده الولايات المتحدة وأوروبا. فالدول، خوفاً من أمن أصولها المقومة بالدولار أو اليورو، قد تحول احتياطياتها من الولايات المتحدة والولايات القضائية المتحالفة معها إلى عملات بديلة، مثل الرنمينبي الصيني.
ما هي احتياطيات النقد الأجنبي؟
احتياطيات النقد الأجنبي هي أصول البنك المركزي المحتفظ بها في الأوراق المالية والودائع المقومة بالعملات الأجنبية، وعادة ما تكون السندات الحكومية الصادرة عن الاقتصادات المتقدمة أو الودائع في البنوك العالمية.
تستخدم البنوك المركزية الاحتياطيات لتسهيل المدفوعات الدولية، وإدارة أسعار الصرف، وضمان قيمة العملة المحلية. أفاد صندوق النقد الدولي (IMF) أن ما يقرب من 80 % من جميع احتياطيات النقد الأجنبي موجودة بالدولار الأمريكي أو اليورو.